土司有权对其“子民”任意处置，任意占有、转让、出卖；吃酒游乐时，常以射杀土着居民为戏；祭祖敬神，也把土着居民杀死作为牲祭。

稍不如意，便用割耳、断指、抽筋、剥皮、宫阉等酷刑。

至于夺其财物、勒交赋税更是随心所欲了。

土司都拥有军队，林立的大小土司，如同大小王国，对中央形成威胁；临近的官兵略加过问，马上刀兵相见。

土司制度妨碍国家统一，阻碍地方经济、文化的进步。

数百年来，也曾有过治理行为，但没有一个成功。

雍正帝即位，西南各省地方官纷纷上奏，要求解决这一重大问题。

众臣认为，解决问题唯一办法是“改土归流”，即取消土司制度，改为一律由中央政府派官的流官制度。

恰在此时，雍正帝任命鄂尔泰为云贵总督封正南为都统，目的就是让他去解决土司之患。

鄂尔泰所部军队刚刚扎营，便遭土司甲兵骚扰，营房亦被焚烧。

经过调查研究，他感到发兵出击，只能解决暂时的问题，若从长远计议，必须彻底根除土司统治制度，坚决实施“改土归流”方针大计。

他在奏折中阐述“改土归流”的原则：以用兵为前锋治其标，以根本改制治其本。

对敢于反抗的土司，剿抚并用，顽抗到底者坚决剿灭；只要悔改，对抗过官兵的土司也一律宽免。

重点策略是促土司投献，投献者给以安抚，表现好的可任其政府的流官，尽量减少敌对情绪，减轻“改土归流”的阻力。

鄂尔泰的奏疏使雍正对实行“改土归流”下定了决心。