{详阅：GB/T 7714
杜毅，曾静.制度公平与完善农村低保退出机制研究——以重庆市为例[J].重庆三峡学院学报， 2018，第34卷(2):31-38.
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杜毅，曾静.“制度公平与完善农村低保退出机制研究——以重庆市为例.“重庆三峡学院学报第34卷.2(2018):31-38.
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杜毅，&曾静.(2018).制度公平与完善农村低保退出机制研究——以重庆市为例.重庆三峡学院学报，第34卷，(2)， 31-38.}
制度公平与完善农村低保退出机制研究——以重庆市为例
杜毅曾静
（重庆三峡学院公共管理学院，重庆万州 404020）
摘要：“能进能出、动态管理”是农村低保制度健康运行的基本要求。但从制度的运行实际情况来看，“进入容易，退出难”一直是困扰制度顺利实施以及影响制度公平的一大难题。“福利依赖”现象突出、动态监测难度大等因素造成退出机制的不健全，导致脱贫人口难以退出低保。这不仅制约低保制度的顺利实施，同时也有悖于制度公平。因此应找到切实可行的应对之策，完善退出机制，促进农村低保制度的健康运行。
关键词：制度公平；农村最低生活保障；退出机制；对策
一、引言
**同志在中国共产党第十九次全国代表大会报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义。要让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。公平是人类社会的理想，也是社会主义和谐社会的基本条件。而公平的最终实现需要一系列完善的制度作为保障。制度实施效果的好坏以及是否有效维护社会公平，是衡量一个社会制度设计是否合理的关键所在。最低生活保障（以下简称低保）是现代社会保障体系的组成部分，是社会救助制度的核心，是社会安全的“最后一道防线”[1]274。同时，农村低保制度也是我国农村贫困人口脱贫致富的重要手段，与扶贫开发政策一起形成我国农村脱贫的双轮驱动[2]144-147。农村低保制度自2007年在全国范围建立至今已有十年。十年来，农村低保制度在解决农村贫困人口温饱问题，帮助农村贫困人口脱贫致富方面起到了关键作用，在促进农村经济社会发展，逐步缩小城乡差距，维护社会公平等方面也发挥了重要作用。农村低保为农村贫困人口提供最基本的生活保障，使改革开放和经济发展的巨大成果惠及广大农村贫困人口，使得农村居民能够共享社会发展成果，彰显着公平的价值理念。
但由于低保制度仍在不断完善中，加之农村贫困问题的严峻性，以及需要救助的人口总量较大，农村低保制度各个环节运行都面临诸多困境，一些地方的低保制度总体实施效果并不理想。特别是在低保对象动态管理过程中，进入容易，退出难，一直是困扰低保制度顺利实施以及影响制度公平的一个老大难问题。低保户“福利依赖”现象突出，只进不出，低保户主动退出的只是个别现象，或者微乎其微。甚至一些地方的群众误认为低保是终身享受，导致农村申请低保的人口越来越多，使得原本就十分有限的救助资源显得更加捉襟见肘。我国已进入全面建成小康社会决胜阶段，要确保2020年农村贫困人口实现脱贫。在这样的背景下探讨完善低保退出机制，显得十分必要和迫切。
二、重庆市农村低保退出机制效果评析
重庆市于2009年出台了《重庆市城乡居民最低生活保障动态管理规范（试行）》，近几年来各区县结合本地实际，加强农村低保动态管理，提高制度实施效率，维护制度公平，取得了一定的成绩。当然，动态管理本身是一个难题，面临诸多挑战和困难，尤其是低保退出难，难以实现“应退尽退”。笔者深入重庆市各区县（主要涉及渝东北和渝东南贫困地区）进行了广泛的调研，通过发放问卷进行入户调查以及个案访谈，较为深入地了解了重庆市农村低保制度的实施情况以及低保退出机制运行现状。总体上看，重庆市各地在完善农村低保退出机制方面进行了大量有益的探索，取得了一定的经验和成效，主要体现在以下几个方面：
其一，加大低保政策宣传力度，“公平低保、诚信低保”理念逐步得到重视。重庆市一些区县加大低保政策宣传力度，通过印发宣传资料、召开村社专题会议、悬挂横幅海报等形式，向广大村民传达公平与诚信思想。例如荣昌区观胜镇长期大力宣传“公平低保、诚信低保”观念，村民思想觉悟得到了提高。在该地以往历年的低保评议会上，村民都为了争低保名额而争锋相对，而在2014年第二季度低保评议会上，首次出现多例低保户主动退出续保申请的情况。在加大政策宣传的同时，该镇民政办、纪委、人大办等相关部门还联合到辖区的各村（社区）进行低保评议，以彻底杜绝低保工作中存在的“人情保、关系保”和其他不公平现象，近年来该镇纳入低保的家庭逐步下降。
其二，逐步建立了低保专项检查制度，各类违规现象得到预防和及时纠正。为了切实维护低保制度的公平性，一些地方建立了以纪委牵头、民政、财政等多部门参与的专项检查制度，检查、纠正各类违规和违法现象。例如，北碚区高官会组织检查组，通过召开动员大会、全面自查、现场调研走访、集中检查等方式对全区17个镇街和相关部门对《重庆市城乡居民最低生活保障条例》贯彻执行情况进行了执法检查。检查组围绕该区在贯彻执行低保制度过程中的程序合法、听证公开、公示透明、资料规范、资金使用等情况，进行严格监管，取得了很好的效果。长寿区还加强全区低保档案专项检查情况的通报，坚持落实低保长期张榜公示制度。
其三，摸索出了一些切实可行的办法，使低保退出逐步规范化和具有可操作性。重庆市一些区县结合当地实际，就低保如何有序退出进行了积极的探索。梁平区努力打造“阳光低保”，坚持以“十化”为主线：家庭成员规范化、受理主题明确化、收入核算精细化、近亲属备案制度化、入户抽查常态化、信息对比硬性化、审核审批程序化、低保管理动态化、固定公示长期化、责任追究具体化。通过这“十化”紧密结合，环环相扣，使得低保退出更加通畅，更有说服力。近年来，梁平区通过入户抽查、信息对比以及固定公示，加大对贫困人口的动态监测，完善能进能出的社会救助制度，清退了不符合低保条件的申请户，有效杜绝了关系保和人情保，切实维护了困难群众基本生活权益。
三、重庆市农村低保退出机制面临的主要困境
“有进有退，应保尽保”是确保低保制度公平的关键，重庆市各地在低保退出方面取得了一定的成绩，为扎实做好“阳光低保”工作积累了一定的经验，但由于重庆市农村脱贫任务的艰巨性和复杂性，低保退出面临诸多困境。
（一）“福利依赖”现象突出，低保对象主动退出难
当低保户得到政府的救助或帮扶从而摆脱贫困后，应及时退出低保，即“应退尽退”。但长期以来被救助人群退出难。笔者在调查中了解到，农村低保户“福利依赖”现象比较突出，低保对象很少会主动退出。所谓“福利依赖”是指有劳动能力的人不愿意寻求或接受政府和社会提供的技能培训、工作岗位和就业机会，只想长期依赖政府提供的福利维持生活的现象。学界对于福利依赖的研究正在逐步深入，一些学者既把福利依赖看作人们（尤其是贫困人口）权利的体现，同时又把它看作社会问题[3]。在农村现有贫困人口中，除了因病、因灾、因失去劳动能力等原因导致贫困之外，有相当一部分人致贫的根本原因是自身懒惰，“等靠要”的思想依然严重。调研中发现，一些贫困户仍然存在“小富即安、小富即满”的思想，安于现状，自身缺乏脱贫致富的内在动力。甚至一些贫困户不以穷为耻，反以穷为荣，吃惯了国家的救济粮，拿惯了国家的救济款，不愿意下地干活、不愿意打工挣钱；有的贫困户“等着扶、躺着要”，什么都不想干，一心躺在国家扶贫政策的怀抱里，靠穷吃穷，不愿脱贫。在低保工作人员入户调查或进行定期考核时，一些低保户对动态管理原则持有抵触情绪，不配合工作人员的调查核实，故意隐瞒收入，加大了低保户退出的难度。
低保对象主动退出难的原因是多方面的。一是由低保制度的性质决定的。社会救助制度的一个显著特征是权利义务单向性，经费主要由政府财政单向给付，被救助者不需要履行缴费义务。这样，低保户不需要付出任何代价就可以得到无偿的经济援助，因此谁也不愿意放弃这块“天上掉下来的馅饼”。二是低保户脱贫后返贫现象突出。调研过程中发现，重庆市广大农村收入主要依靠农业收入和外出务工这两个途径，农业收入靠天吃饭，外出务工收入不稳定，因此农村贫困家庭脱贫难度大，相当一部分贫困户脱贫后返贫现象也比较突出。因此都比较看重低保给他们带来的救助，不愿意轻易退出。三是依赖思想的影响。长期贫困一旦成为习惯，就会使贫困人群更加安于现状而不思进取，在心理上更加依赖于外界救助力量，最终滋生懒惰情绪，使其很难脱离贫困状态，从而形成一种特殊的文化现象——“贫困文化”，加重了被救助者的福利依赖。四是违规现象加大了清退难度。由于低保是“免费的午餐”，许多非贫困人口也加入了低保争夺战。笔者在农村调研发现，一些地方在低保申请过程中存在走后门、隐瞒收入、装病等违规现象，使得吃低保的人越来越多，退出低保的人却很少。
（二）贫困致因多元化，单靠低保难以激活贫困人口的“造血功能”
低保制度被喻为社会的“最后一道防线”，是为维持人体生命延续所必需消费的商品和劳务的最低费用，旨在保障贫困对象能够维持基本的生存，因而保障处于较低的水平。加之我国贫困人口众多，需要扶持的人口数量大，低保资金的扶持功能十分有限。据民政部的数据显示，最近几年我国每年纳入低保的人口都在7 000万以上，占全国总人口的比例在5%以上。大量的实证研究都证明，农村低保较低的保障水平削弱了制度本身的减贫效应。调研中了解到，一些低保户在获得救助后其家庭收入水平仍很低，只能保障其基本的生存需要，更不用说培养低保人员谋生和自给自足的能力，以及激活他们自身的“造血功能”，使得这部分人难以摆脱贫困从而长期滞留于低保。此外，经济上的匮乏使得贫困家庭社会交往受到限制，难以接受到良好的教育，患病得不到及时治疗等等，这一系列的社会剥夺和社会排斥使贫困家庭的发展机会受到制约，从而导致贫困的代际传递，不利于他们退出救助政策，使得农村脱贫困难重重[4]。
农村贫困人口的致贫原因是多方面的。除了因病、因灾等原因外，教育落后，技能缺乏是导致贫困的重要因素。所有穷困地区的一个共同特征是教育落后、教育资源匮乏、受教育人口比例低、对未成年人的教育普遍不重视。正是教育的匮乏与落后导致这些地区的居民既没有走出去的勇气，也没有利用市场脱贫致富的技术与基本意识。可以说，最穷之穷，穷在教育，这是贫穷的根本问题。在技能方面，农民发展种植、养殖等致富副业，多数是摸着石头过河或依靠传统的习惯、经验，加之农村缺乏专业的技术指导，产业缺乏规划，农户各自为政，很难形成规模经营，因此农村种养殖业成功的极少。
（三）家庭收入难以核查，低保对象动态监测难度大
家庭收入状况是衡量其是否具备受助资格或应退出的主要尺度，在低保制度实施过程中，应根据受助人口家庭收入的变化来决定其是否享有或继续享有救助政策。当收入低于低保标准时，应及时纳入保障范围；当低保家庭的人均收入稳定高于低保标准时，应按规定及时退出救助政策。因此，客观、准确地核查贫困户家庭收入，加强动态监测是实现“应保尽保、应退尽退”的重要手段。调研发现，重庆市农村低保制度在具体实施中，家庭收入核定十分困难。对于农村低保对象来说，如何准确核定家庭收入并合理抵扣其生产成本，如何加强动态监测，在操作上面临较大的难度。主要问题是农村家庭收入来源具有多样化的特点，主要有外出务工、种植业、养殖业等。要对多样化的收入来源进行核查，以及对低保对象进行动态监测，其难度较大，主要表现在以下几个方面：
其一，低保工作队伍与贫困户准确识别要求不相适应。在千家万户中准确识别出农村低保对象，工作任务繁重，面临的矛盾较多，操作难度较大。目前，重庆市各乡镇民政办专职从事低保的工作人员一般只有一名，村（居委会）没有专职低保工作人员，一般由村主任等村干部兼职。低保户提出申请后，按规定要对众多的贫困家庭逐一进行家计调查，对其收入进行核算。但由于工作人手有限，要想高质量完成这么大工作量，难度可想而知。因此，基层干部在进行家计调查时，一些地方仍然主要采取生活形态法，主观性较强，往往采取一些较简单的法，如“进村上门看房子，进屋看被子，吃饭看盘子，穿着看身子，银行看折子”，虽然操作简便，但很难真实反映贫困家庭的收入情况。所以，一些地方实际上没有进行收入核算，为了及时完成核保任务，只是粗略地估计了一下申报家庭的大致收入。同时，目前从事家计调查的工作人员大多缺乏必要的统计、核算等相关专业知识，对准确识别低保对象感到力不从心。
其二，农户谎报虚报收入导致错保漏保现象。农村致贫因素具有多元化特点，家庭收入也难以准确核定。农村家庭种植业、养殖业户收入的确定是假定一个正常劳动力劳作后所获得的收入，但农村贫困家庭形态各异，患病、残疾、年老等风险较为普遍，也是低保制度覆盖的主要群体，而这些家庭的劳动能力通常难以达到正常劳动力，因而其收入核算需要通过系数进行折算，但如何准确合理折算，难度较大[5]。同时，农村家庭赡养费的计算也极为复杂。因此，在基层干部无法掌握农户的收入信息的情况下，在“低保争夺战”中，一些农户通过谎报虚报收入来获取或者继续享受低保，这种基于信息不对称产生的道德风险，使得退保难上加难。
其三，流动人口收入难以准确界定。农村流动人口就业不稳定，徘徊在城乡之间，这给民政部门了解和掌握他们的收入状况增加了一定的难度。尤其是流动人口的工资性收入，基层干部更无法掌控，农户在申请低保时以及在享受低保过程中都不会主动报告其工资性收入，甚至想方设法故意隐瞒收入。
（四）附加福利的存在，客观上激发了低保对象滞留于低保政策的愿望
随着农村低保工作力度的加大，近年来，低保资格的“含金量”越来越高，功能不断拓展，纳入低保范围的困难家庭在保障基本生活、医疗、教育、住房等多方面得到救助和优惠减免，低保户不仅可以无偿领取低保金，还可以凭低保户资格在其他方面享受“特别关照”，形成了“胜者全得”和“肥上加膘”的现象[6]。例如：《重庆市人民政府关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》（2012年）规定，城乡低保户是医疗救助的主要对象，低保户在参加合作医疗时给予资助，生病后在门诊和住院方面都会享受相应的救助。在教育方面，各地普遍建立了覆盖农村建卡贫困户和低保户家庭学生、覆盖学前教育到高等教育各个学段的“两个全覆盖”教育资助体系，低保家庭在教育方面也享有一定的资助。因此，农民一旦被确定为低保对象，就可以享受到多项救助和社会福利。把这些附加待遇的价值加起来，一个低保家庭每个月从各种制度中能获得的福利就颇为可观了。
在现行制度下，附加福利是以低保资格为前提和基础的，不具备低保资格的低收入人群（边缘人群）很难享受到这些附加福利。如果两个贫困程度大致相当的家庭，一个被评上低保户，而另一个未被评上，前者在获得各种福利后家庭收入就会远远超过后者，而后者则有明显的被剥夺感，从而又进一步加剧了“低保争夺战”。一旦低保户失去低保资格，不仅仅失去每月固定的低保金，而其他附加福利也被随之取消。因此，在“经济人假设”前提下，这些附加福利的存在，客观上激发了低保对象长期留守低保救助的动力，同时也在一定程度上扼杀了一部分人通过勤劳致富的积极性，从而催生懒汉，加大了低保退出的难度。
四、完善农村低保退出机制的对策建议
“应保尽保，应退尽退”是农村低保对象动态管理的目标和要求，对于目前农村低保退出难的问题，笔者认为应从以下几个方面入手：
（一）扶贫先扶志，努力消除“福利依赖”现象