三、社会治理创新的具体制度构建
社会治理创新是一个系统工程，建立和完善相关的制度至关重要。《决定》根据不同的改革任务和内容明确了相应的制度，如为建立更加公平可持续的社会保障制度，要建立或改革完善的制度有：社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度、个人账户制度、机关事业单位养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度、城乡最低生活保障制度、住房公积金制度，等等。再如，为健全公共安全体系，最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度、食品原产地可追溯制度和质量标识制度、安全生产监管制度、防灾救灾减灾制度、社会治安综合治理制度都亟待建立和完善。无疑，这些制度对于社会治理创新的推进和成功有重要意义。但是，社会治理主体制度、公开制度、社会协商制度和责任制度等制度是任何社会治理领域的改革和创新都不能回避的，必须予以高度重视。
（一）社会治理主体制度
治理理论认为，“国家不再是最高权威，它变成了多元制导系统中许多成员之一，而且为谈判过程贡献自己独有的资源。随着网络、合伙组织以及其他经济和政治治理模式的扩大，官方机构最好也不过是同辈中的长者。”④“也就是说政府不再是国家唯一的治理主体，各种社会组织、私营机构乃至私人只要其行使的权利获得法律或公共的认可，就可能成为不同层面上的治理主体，当然，政府仍然是“同辈中的长者”。
治理主体多元化的趋势要求实现社会治理的“多主体治理”，就多主体治理的思路，《决定》指出要“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。在这样的社会治理主体格局下，其主体制度构建必须明确以下内容：
第一，党委是社会治理中总揽全局、协调各方的领导核心，要进一步提升党委引领、组织、管理和服务社会的能力，以适应社会发展形势；进一步完善基层党组织建设，充分发挥基层党组织在预防和化解社会矛盾的积极作用。
第二，政府是社会治理的主导者。正如前面所说，是“同辈中的长者”对于政府的主导作用，可以从以下几方面进行理解：首先，强化政府在基本公共服务供给中的主体责任，这也是政府在职能转变后的工作重心。其次，实行政社分开，真正放开对社会组织的直接管理，转而通过推动制定法律法规支持社会组织的发展，同时完善对社会组织的监管，当然，这种监管更多的是社会组织失灵情形下的监管。再次，政府主导下的社会治理创新并非对以往制度推倒重来，而是注意改革完善现有制度，注重法治方式的使用。最后，政府在确保公共安全和国家安全中起关键作用，尤其是当前人民群众最为关心的食品药品安全、生产安全、网络信息安全和国家安全领域，政府的作用应该得到加强。
第三，社会组织将成为社会治理的中坚力量。社会组织是市场经济催生的产物，市场经济在破解政府对社会的捆绑并导致利益分化的同时，也逐步使得不同的利益汇合而成这种新的组织形式。社会组织在服务和管理内部成员时，会将内部成员的利益予以聚合并形成对政府行为新的“压力”和动力，共同促成包括政府和社会的一致行动，共同推动社会发展和进步。因此社会组织在社会治理创新中大有可为。首先，社会组织承载着管理和服务内部成员的职能，社会组织自治易于消解社会组织成员的内部矛盾，满足社会组织成员的利益诉求，同时便于协调与其他组织、政府和社会的关系，从而推进社会的有序运行。其次，社会组织将成为公共服务的重要生力军，部分事务性公共服务、多元化公共服务将由通过政府购买等方式由其承担。最后，社会组织也是政府治理的重要和有力监督者。
第四，居民是社会基层治理（或称之为社区自治）的主体。社区自治是社会自治的重要组成部分，社区自治是社区居民通过民主协商等方式合作处理社区事务，使社区进入自我教育、自我管理、自我服务和自我约束秩序的过程。由于其在社会治理中的不可忽视的重要地位，笔者认为，随着社会的发展进程，有必要对《城市居民委员会组织法》等相关法律进行修改完善，进一步扩大社区自治机构的自治权力。
在社会治理主体多元化的趋势下，最核心的问题是治理主体权力的配置与制衡。对政府这一治理主体，其权力配置应当遵循“治理职能—主体（组织或机构）设置—治理权力”的思路，注重三者之间的能动协调，权尽其能、权尽其效。而对社会组织这一治理主体，其权力的来源之一是内部成员的授权，因此社会组织章程和规则是确定该治理主体权力配置和制衡的重要规范。此外，社会组织的另一重要权力来源则是政府的委托，这在政府购买公共服务中体现得最为明显。此时，政府与社会组织的合同以及相应法律的规定成为权力配置和制衡的重要依据。为了更好地实现各治理主体的权力和制衡，政府与社会组织的良性互动不可或缺。这一机制值得进一步探索。
（二）社会治理公开制度
前面已经提到，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程，是一种协调，是一种持续的互动。社会治理也就是一个持续的互动、协调的过程。而对于这个过程如何进行规范，我国相应的法律法规体系还不够健全，虽有部分已有规定（如行政复议等），但大部分的社会治理随意性强，程序多元且规范性不明显，为了防止各治理主体滥用权力，实现对治理过程的有效监督，必须将善治⑤理念中的透明性要素贯彻到社会治理中，将公开制度作为社会治理的核心程序制度。
社会治理公开制度主要包括三个方面的内容：一是治理基本信息的强制披露。政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动是优化社会治理的重要内容，而实现良性互动的前提就是对基本信息的了解和掌握。因此，各治理主体的基本信息，治理事项的基本情况、治理目标、治理依据等都应当予以披露。二是治理过程公开。治理过程公开是治理基本信息公开后的延续，是实现公众参与并通过磋商、协商、谈判、指导等方式实现良性互动的基本要求。治理主体之间、治理主体与被治理主体之间在磋商谈判、矛盾调处、服务提供等过程的公开，不但会提升治理的有效性，而且会提高治理的示范性，同时也便于社会主体的监督。当然，过程的公开因治理事项的性质不同而公开程度不一。三是治理结果的公开。这一点毫无疑问已成为共识，不再赘言。
（三）社会协商制度
在信息时代，如果利益诉求表达不畅通、协商对话被漠视，利益之争就会以非常态的手段表达出来，甚至极易引发群体性事件。社会治理创新亟需一种有效的社会对话和协商机制，并从法律上予以保障，这种机制就是社会协商制度。
党的十三大报告就曾提出“社会协商”这一概念，之后党的文件中也不断出现“社会利益协调和社会纠纷调处机制”等与社会协商密切相关的制度。《决定》重提“社会协商”，并指出，“要建构程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”据此，社会协商作为协商民主的有机组成部分，是实现政府与社会良性互动、社会自治的重要手段，也是社会权力对国家权力进行有效制约的重要方式，必将成为社会治理创新的重要发展方向。
我国虽然已经有社会协商的实践探索，如首长接待日制度、民主议事会制度等，但社会协商制度在我国还远没有构建起来。社会协商制度的构建必须包含的内容和应当注意的问题有：第一，社会协商的主体是多元的，且应具有平等地位。社会协商主体多元，如政党、国家机关、社会组织、公民个人等。那如何确保各主体在社会协商中实现真正的平等，这远不只是一个平等原则的确立问题，而需通过具体的制度予以实现，如利益代表制度、协商后的决定制度等。第二，社会协商的内容是丰富的，从社会治理法律、法规等的制定，到具体社会矛盾的处理等，似乎无不可以纳入社会协商的范围。但社会协商的内容范围肯定也是有边界的。哪些问题可以协商，哪些问题必须通过协商，哪些问题不得协商，如何确定这个边界，是否可以建立一个标准这值得进一步研究。第三，社会协商的形式具有多样性，包括宪法和法律允许的一切协商和沟通的形式。但如何对各种协商沟通形式进行选择，从而在控制协商成本的同时实现社会利益的最大化，这也是制度建构时不得不考虑的问题。第四，社会协商的程序问题。社会协商程序至少可以分为正式协商程序和非正式协商程序两种，正式协商程序一般有法律法规的具体规定，如听证程序；而非正式协商程序则往往缺乏具体规定。但非正式协商程序在社会治理中也能发挥极大的作用。因此，即便是非正式协商程序，也应受到正当程序原则的约束。第五，社会协商的效力问题。不同的社会协商，其协商的效力是不一样的，以解决纠纷的重要形式调解为例，人民调解、行政调解和司法调解都是社会协商的重要形式，但是调解的法律效力截然不同。因此，协商的效力问题也值得深入研究。
（四）社会治理责任制度
任何一种治理都离不开责任，社会治理也不能没有责任制度。但责任制度无疑是社会治理中最难确定问题之一。就社会治理责任的形式而言，行政责任、民事责任乃至刑事责任在社会治理中都存在，但同时还有社会组织内部的软法责任。前者由国家正式立法或各方的协议予以明确，但后者主要由社会组织的章程或规则予以确立。就社会治理责任的主体而言，社会治理主体的多元性必然导致责任主体多元。社会治理主体除了党、政府和法律法规授权的社会组织和企事业单位之外，还包括基于成员自愿接受而实施管理的自治组织。前者所涉及的责任在依法执政、依法行政的背景下容易明确，而在自治情形下应如何承担责任则难以界定——如果章程或成员制定的规则里有明确的责任内容则因其有据可循而简单些，但如果章程、规则没有规定或该规定严重违法，如何确定责任就会成为难题。此外，社会治理权源的多元性和形式多样性也给责任划分带来困难。例如，合作治理情形下如何确定各治理主体的责任划分就是一个难题。
必须指出的是，社会治理创新强调合作治理、社会参与、良性互动，这必将使得责任变得模糊或分化。与此同时，责任性是善治的基本要素，善治理论指出，公众，尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高⑥。
在我国当前社会参与不够、良性互动不足的背景下，如果首先强化社会组织和私人主体的责任，必将进一步折损社会参与的动力，因此，作为主导者政府的责任明确应首当其冲。此外，我们必须正视社会治理是合作治理，并据此建立起社会治理责任共担机制，在共担的前提下在明确各治理主体的责任。当然，这亟待进一步的理论探索，同时也需要各治理主体在改革实践中不断提升治理能力。
四、社会治理创新需要注意的几个问题
社会治理创新是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，关涉到人民群众的根本利益，关涉到社会发展的活力，关涉到社会和国家的安全和秩序，关涉到国家治理目标能否实现。在社会治理创新中，需要注意以下两个问题：
（一）正确认识政府治理和社会治理的关系
《规定》有两处提到了政府治理，一是“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”；一是在创新社会治理体制部分又提到了要“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。因此有必要对社会治理和政府治理的关系进行剖析，以便更好地理解社会治理创新的内容。
1．政府治理与社会治理有交叉
政府治理是指以政府作为治理主体的治理形式，是政府职能的全面实现。具体而言，政府治理是政府履行政治、经济、文化、社会等职能的全部体现。在当前，主要是指经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个政府职能的实现。而社会治理则更多地可以理解为对作为一个领域或社会分系统的社会的治理，政府治理中包含了政府对社会的治理。同时，社会治理的治理主体之一即为政府。
2．政府治理和社会治理有着明显区别
它们的区别至少有以下几个方面：第一，主体不同。政府治理的治理主体具有单一性，即政府。而社会治理的主体具有多元性，政府、社会组织、企事业单位、公民个人都可以成为社会治理的主体。第二，改革目标不同。政府治理创新的目标非常宽泛，包括发展社会主义市场经济以推动经济发展，推行行政体制创新以实现服务型政府，完善文化管理体制以实现社会主义文化发展繁荣，进行社会治理创新以保障和改善民生并促进社会公平正义，加快建立生态文明制度以建设美丽中国，等等。而社会治理创新的目标是增进社会公平和社会福利，或者说是保障和改善民生，促进社会公平正义。第三，法治程度不一。就政府治理而言，法无明文规定则不得为之，法律保留、法律优先等基本原则必须得到贯彻。但社会治理中，由于治理权力的来源不一，法治程度就会有所区别。除政府作为治理主体的治理必须遵照前述原则外，其他治理主体的治理虽然也有合法性的要求，但是由于允许内部规章、被治理主体的同意或授权作为治理依据，这样，合法性的要求就大大降低了，或者说合法性中的“法”的外延将大大拓展。值得一提的，社会治理的过程也应当是法治社会的过程，同时应实现与法治国家、法治政府的一体建设。
（二）正确处理社会治理中政府治理和社会自治的关系
《决定》在阐述社会治理体制时，提的不是“政府负责”而是“政府主导”，这一表述可以说是政府进一步退出社会治理领域的信号，或称之为进一步放权的信号，政府的“退”意味着社会的“进”，政府的放权意味着社会的增权，而这个增加的领域和权力就是社会自治的领域与权力。当然，从“政府负责”到“政府主导”的变化也是在提醒我们要更重视社会治理中政府的功能和责任问题。在处理政府治理和社会自治的问题上，有三个问题值得注意。
第一，“政社分开”是真正发挥政府治理和社会自治功能的前提。所谓“政社分开”，就是促进实现社会各类角色的合理分化，让政府不再担当“千手观音”的全能职责，按照社会事务管理的规律，还原社会组织的应有社会地位。《决定》明确指出，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会、商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。”从该规定可以看出，我国已经迈出了“政社分开”的坚实的一步。社会组织不再是“二政府”，而将发展成真正自我管理、自我服务的组织，社会的活力才能被真正激发。
第二，必须建立起政府治理与社会自治的良性互动机制。政社分开并不是意味不会政社合作，反而是，没有政社分开就不会有政社合作。合作就是良性互动的典型体现。以政府向社会组织购买公共服务为例，政府向社会组织购买养老服务、社区服务、城市管理服务而使双方形成了“政社伙伴关系”。在这个合作过程中，政府管规划、管合同、管标准、管招标、管评估、管质量、管买单。而各类社会组织主要是以其相应资质争取公共项目和政府的资助，提供社会管理和公共服务。大量实践证明，这种政社分工合作能够提升质量、节约成本，同时还便于管理和追责。
第三，强调社会自治绝不是放弃政府对社会组织的监管。“政社分开”的最大意义在于政府更为明确自己的职责和功能，在社会治理中，政府的职责主要是掌舵，也就是进行总体规划和制定治理政策，除此以外，还有对社会组织进行监管。对社会组织进行监管的必要性在于社会组织也有可能偏离社会公益的宗旨而失灵，社会组织失灵除了靠社会组织制度自身的完善予以矫正外，外部的治理尤其是政府监管有着极为重要的作用。例如，登记机关通过年检、变更、注销等方式进行监管，审计机关、税务机关通过审计和税务检查监督进行监管等。
注释：
①issionon Global Governance， lobal Neighbourhood [M].Oxford: Oxford Uy Press，1995.P23，P38.
②江必新：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《光明日报》，2013年11月15日01版。
③⑤***：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社，2013年版，第67页。
④[美]朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆，2010年版，第47页。朱迪·弗里曼认为，在合作模式中，国家要负责管制方面的研究与发展。行政机关是：最低标准的设定者；多方协商的召集者与助成者，旨在提出目标、标准以及判断前述目标与标准是否已经实现所必需的检验方法；机构能力的建设者，以使相关机构在合作管制中可以形成伙伴关系。
⑥[英]鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，《国际社会科学杂志(中文版)》，1999年第1期，第45页。
⑦[英]威格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学杂志(中文版)》，1999年第1期。
⑧⑨俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版，第9-11页。善治即良好的治理，其基本要素包括合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(atability)、法治(ruleof law)、回应(responsiveiveness)。
⑩马庆钰：《论“政社分开”与社会组织管理改革》，《行政管理改革》，2010年第7期。
On Innovation in Social Governance
JIANG Bi-xin LI Mo
(School of Law，tral South Uy of gsha Hunan 410012)
Abstra in Social Governance is a basid on sostru put by the Party after the cept of state governance is sublimated，somethio e society is full of vitality and harmony and proodernizatioe goverem and ability.Reform in Social Governanly io sed improve livelihood，promote social justice sress vitality and further social stability.The fulfillmeasks e reform on sodertaking and innovation in social governance，whimakes quisformatio fund better gover purchase serviecessary to safeguard sodertakiion in social goverem is required to exerinistration in plural principal bodies and stress lawful governan on soagement，emphasis is to be set o system governed by unity，traem，soegotiation system and responsibility to be stru addition，reform on sotrol o be dealtwellwith the relatioweeand unity governance.
Key Words：Social Goverion on Social System;Sodertakings;Jover by Law
中图分类号：D035
文献标识码：A
文章编号：1005-9425（2014）02-0025-10
[责任编辑：刘成]
[责任校对：李蕾]
收稿日期：2013-12-07
基金项目：本文系国家社会科学基金重大项目“加快建设法治中国研究”（13&ZD032）和国家社会科学基金青年项目“网络舆情下政府公信力的法律重构研究”（13CFX034）的阶段性成果。
作者简介：江必新，中南大学法学院教授；李沫，中南大学法学院副教授。