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亚历克斯·扎卡拉斯，欧树军.抽签与民主代表：一个温和建议[J].开放时代， 2012，(12):38-55.

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亚历克斯·扎卡拉斯，欧树军.“抽签与民主代表：一个温和建议.“开放时代 12(2012):38-55.

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亚历克斯·扎卡拉斯，&欧树军.(2012).抽签与民主代表：一个温和建议.开放时代(12)， 38-55.}

抽签与民主代表：一个温和建议*

■亚历克斯·扎卡拉斯（Alex Zakaras）

［内容提要］选举往往导致富人和特权阶层享有过多代表权，而穷人和弱势公民则得不到充分代表，抽签从候选人库中随机遴选，每个人都有被选中的平等机会，可以矫正这种民主的缺陷。抽签广泛应用于早期民主国家和共和国：古雅典和文艺复兴时期的佛罗伦萨和威尼斯城市国家。才能与知识的障碍不应成为将普通大众排除在民主过程之外的借口，现代大众民主国家应考虑将抽签制度化，并扩大其适用范围，这样才能让自己的政治制度更加民主。如果理所当然地接受受过教育的精英支配一切，并满足于他们仅仅只是每隔几年接受一次选举制约，那我们就不能再自称为民主主义者，我们所喜好的实际上就是带有自由、民主和技术专家统治特征的“寡头混合体制”。

［关键词］精英民主民主价值理念公民院抽签

选举与民主并不总是紧密相关。正如民主史家常常指出的，古代雅典人相信抽签而非选举是挑选执政官的最民主手段。比如，亚里士多德就写道，“通过抽签任命执政官被认为是民主的，通过选举来任命是寡头式的。”①雅典人对选举的使用是很谨慎的，用来选拔将军、财政官员，用来填补需要特殊专业才能的职位。他们认为通过选举选拔执政官将会导致这些人不成比例地来自社会和经济精英。

雅典人不是唯一这么看待选举的人；事实上，正如伯纳德·曼宁（Bernard Manin）已经阐明的，从圭恰迪尼（Guii）到美国制宪者，这样的人在整个现代共和传统中随处可见。比如，孟德斯鸠（Montesquieu）就主张“通过选举来选拔，本质上是贵族制的作为。”②在他看来，选举让公民有机会选择拥有特殊功绩和盛名的人，这些人必然来自上层阶级。③少数当代民主理论家最近重新阐述了这一观点。曼宁本人在其《代议制政府原则》中，专门用一章来论证选举具有内在的贵族制倾向。他说，选举犒赏的是那些成功引人瞩目的人，而富人和社会名人都能吸引注意。④更为晚近的约翰·麦考米克（JohnMick）写道：“选举是这样一种官员选拔方式：它直接或间接有利于富人，阻碍公共官职在所有社会经济背景的公民中间更平衡的分布。”⑤富有的政治野心家有能力“获取更大声望”，让自己听起来更大声，并且具备政治成功所必要的各种才能（修辞及其他）。⑥

很多针对当选政客社会与经济背景的实证研究已经证实了这些关注。对下述现象人们也许已经司空见惯：现代民主制中的立法者倾向于比选民“受过更好的教育、拥有更高的职业地位、来自更显赫的背景”。⑦这些结论既适用于发达工业化社会，也适用于发展中民主国家；对于国家、州和地方官职都适用：社会经济精英在市议会也拥有过多的代表，而不仅仅是在全国性参议院。⑧我们可以这样来概括这些发现：选举未能产生描述性代表议会，亦即它们没能用符合人口总体实证特征的政客填补议会。有些特征（最突出的是财富和社会特权）得到过多的代表，而穷人、不享有社会特权的公民得到的代表过少（常常是极少）。⑨

社会经济精英趋于赢得选举，这绝非无关紧要。最迫切的民主关怀在于，他们将会制定有利于其自身利益而忽视穷人利益的法律。罗伯特·普特南（Robert Putnam）曾经写道：“最明显的假设（它是如此显而易见以至于它很少被仔细考证）是决策者来自哪个社会群体，就会支持有利于那个社会群体的利益。”⑩这一点不需要依赖精英自私假设。密尔（J.S.Mill）评论道，既使是由最利他主义的贵族组成的国会，也会不待见工人阶级：“国会或者任何国会议员曾经用工人的眼光看待任何问题吗？哪怕只是偶尔一转念？当一个涉及劳动者利益的主题出现时，除了雇主视角以外，是否还使用过任何其他视角？”?如实回答的话，两个问题的答案都显然是“没有”；密尔认为这很明显。即便是满怀善意的精英，与穷人和弱者相比，也有不同的担忧、不同的参照方案、不同的焦点关切。

当然，选举并没有让公民在对抗统治自己的精英时完全无能为力。选民可以把统治精英赶下台，这一简单而又重大的事实足以迫使这些精英在某种程度上对选民负责，足以让政府至少在名义上对投票的公众负责。然而，人们常常可以发现，选举是迟钝的、不完美的公共控制工具。曼宁、普热沃尔斯基（Przeworski）和斯托克斯（Stokes）评论道：“政府做出成千上万影响个体福祉的决策”，而“公民却只有一个控制这些决策的工具：选票。”他们说，“一个人无法用一个工具来控制一千个目标。”?选举产生的代表倾向于保有大量自由裁量权。这一点可以概括为选举常常不能实现实质代表（substaion）。选举没有给公民确保政治决策真正代表其利益的必要工具。

正如曼宁所指出的，选举给我们提供了两种角色，但我们中的大多数人只习惯扮演其中的一个。自由、公开的选举允许我们既是公职的投票人，又是公职的候选人。作为投票人，我们是平等的。作为候选人，我们并不平等（社会经济精英占据优势）。曼宁认为，选举包含着两个相互冲突的倾向：“选举的基本事实在于，它们同时既是平等的又是不平等的，既是贵族性的又是民主性的。”?我同意他的看法。选举没能实现实质代表，是指它的平等主义特征没有强大到足以抵销其不平等倾向的地步；我们作为投票人的平等权力不足以抵销作为候选人的不平等所引发的实质偏差。这一点可以说得更直白一些：选举（或者至少是当代不同政治体的选举实践）违反了（至少部分地）民主的一个最基本的规范性承诺：公民的利益将会获得平等对待。

一、一个温和的建议

各种现代民主制没能充分照料更贫穷脆弱的公民，这一说法当然是老生常谈，但它有大量证据支撑。拉里·巴特勒斯（Larry Bartels）和马丁·吉勒恩斯（Martin Gilens）最近在美国联邦政策中找到了这一趋势的有说服力的证据：他们两位的研究都显示，贫穷公民的政策偏好在国会决策中实质上一文不值。?比如，巴特勒斯发现在对于贫困选民非常重要的议题上，包括最低工资法、反歧视法、学前教育与低收入家庭能源补贴项目开支，参议员对富裕选民的意见表现出高度的回应性，却完全不回应全国最贫穷三分之一人口的偏好。巴特勒斯写道，“现代参议院非常接近于收入的平等代表而非公民的平等代表。”?关注这种不平等的民主理论家典型的反应是试图提出更好的选举理论：比如，推动竞选经费改革以减少请愿者之间的不平等，或者推动更好的公民教育和更好的参与式论坛，以帮助公民更为明智地将选举用作公共控制的工具。

然而，候选人的替代遴选方式极少受到关注。作为对选举的某些民主缺陷的一种矫正方式，抽签尤其值得更严肃认真地考虑。当然，抽签意味着从候选人库中随机遴选，每个人都有被选中的平等机会。抽签广泛应用于早期民主国家和共和国：古雅典和文艺复兴时期的佛罗伦萨和威尼斯城市国家。尽管现代大众民主国家很少运用抽签（比如用来挑选陪审员），几个政治理论家最近还是建议我们应该考虑扩大抽签的适用范围，让我们的政治制度更加民主。

约翰·麦考米克2006年发表在《美国政治学评论》的文章中，勾勒了一个尝试性的建议：设立由51个公民组成的“保民院”，从成年人中抽签产生，任期一年。政治与经济精英“没有候选资格”。?保民院在任期内可以否决“一项国会立法、一项行政命令、以及一项最高法院判决”。?他们还可以挑选一个议题、召集一次（有约束力的）全国性公民复决、启动针对一位联邦官员的弹劾程序。凯文·奥利里（Kevin O’Leary）在其《挽救民主》一书中提出了更详尽的计划：设立435个百人规模的公民会议，每个国会选区设立一个。成员由抽签产生，组成一个群体，这43500个公民将讨论并评估联邦立法，最初只有咨询功能，最终拥有充分的否决权。?

不那么学术的场域也提出了类似改革。比如，1998年英国政府考虑改革上议院，安东尼·巴雷特（Antho）和彼得·卡蒂（Peter Carty）提交了一个名为“雅典方案”的计划：议员由抽签选拔，有权延迟批准新法，行使对下议院的有限宪法制约。?2009年1月，戴维·波林—里瓦克（David Poulin-Litvak）向澳大利亚公民议会提交了一个建议，后者的召开是为了评估澳大利亚民主制度是否适当。波林—里瓦克建议在宪法会议和高等法院之外，再设立一个澳大利亚公民议院，全部通过抽签遴选，补充澳大利亚现行制度的功能。?20世纪80年代中期，为大众写作的欧内斯特·卡伦巴赫（Er bach）和迈克尔·菲利普斯（Michael Phillips）建议在美国设立一个公民立法机构，由抽签选拔。?

我自己的建议在某些方面比上述的方案更简单，仍在美国联邦和州立法机构的两院制架构下运作。?这不是一个完全原创的建议，它从我刚刚总结的几个方案中借用了各种元素，我在此只勾勒其轮廓，抛砖引玉，促使读者想象抽签在实践当中如何发挥作用。现在假设州和联邦参议院均被废除，代之以公民院，由抽签挑选其成员。所有成年人都有资格参加选拔，但如果他们不想服务也可以谢绝参与。公民院的规模将取决于相应州或联邦的人口规模，所有成员都由抽签产生。每个公民院都应足够大，以减少挑选出不具代表性人口样本的机会。?

新公民院的权责将会缩减：它们不能启动新立法；相反，它们会审查选举出来那一院所批准的立法，审议其价值，然后表决批准或否决。它们不能变更立法；被否决的法案送回选举出来那一院重新起草。?公民院还可以通过多数票决敦促选举出来那一院对其已推出（但在委员会被搁置）的立法进行全院表决。?最后，公民院将被授予全权，根据新的人口普查数据划分和重划立法选区；这一权力将从选举官员手中彻底移交过来。市议会也可以按照这一两院制模式重建。在小的自治市镇，议事会或委员会的半数席位可以由抽签分配；在这些小地方，抽签选拔的代表应与选举产生的代表承担相同责任。

一旦选举产生的那一院通过一项法案，相应的公民院将决定是予以审查还是走简易程序迅速批准。这一决定经过全体议员讨论后做出，只有获得多数票才能将法案提交审查。一旦法案确定要审查，将指派一个委员会审查。委员会从公民院抽签选出，根据需要在几周或几个月内承担审查任务。委员会将成为审议论坛，举行公共听证，邀请专家作证（以及来自选举产生那一院的支持与反对正反两方证词），并举行公开辩论。委员会随后向整个公民院提出建议，提交表决，否决需要多数票。新选区重划建议的批准也走类似程序：指派遴选委员会，准备提交全院批准的建议。

每个公民代表?将被要求就拟议的立法能否推进公共利益（而非仅仅坚持党派路线）形成自己的独立判断，并将作为公共福祉的捍卫者对此宣誓。市、州或联邦各级由抽签选拔产生的公民，将服务一整个立法会期，外加在上个会期观摩两个月。在州和联邦一级，他们获得标准薪酬，即美国家庭平均收入（现在约为五万美元）的两倍，可根据生活成本做部分调整。当这些人完成这一年的公共服务回到原工作岗位时，雇主不得拒绝并且会收到某些形式的额外补偿。公民代表每周可以在家休息一段时间（与选举产生的立法者享受相同的待遇）。任何接受公民代表职务的人，在几年当中均须接受增强的、公开的财产审查，并将被禁止在任期结束五年内拥有任何选举或任命的政治职位。

我认为我的建议比我已经提到的几个人更好，但在这篇文章里只能简要列举几个理由。首先，与多数类似建议相比，我兼顾了地方、各州治理及联邦立法；这为公民代表创设了更多位置，扩大了他们的影响范围。从我下文将要讨论到的各种收益来看，我认为这个区别是重要的。其次，用公民院取代参议院，我的建议没有给我们目前的制度结构增加新的政府分支（即另一个否决点）。?因此，它不会产生加剧立法僵局、强化现状、阻碍政策变革的危险。最后，与波林—里瓦克或卡伦巴赫和菲利普斯的建议不同，我的建议限制了公民代表的职责。正如我将要讨论的，根据有可能拿来反对抽签的某些认知异议，这一界线是重要的。当然，它的缺陷在于把议程控制权交给了选举产生的那一院。既然公民院只能讨论选举产生那一院启动的立法建议，它也就没有权力设定自己的议程。公民院强迫选举产生那一院举行全院表决的权力稍微抵销了这一不足，这为之赢得了对立法议程的某种控制权。

在讨论我这一建议更广泛的民主理据之前，也许有必要先来处理一个实际问题。如果公民有权拒绝到公民院服务，这一选择可能会在统计样本中造成偏差。比如，某些职业的公民拒绝服务的比例可能会非常高，比如孩子太小的母亲或者企业经理。偏差也可能来自强化财政监视带来的威胁，某些职业或者收入档次的公民可能会因此却步。对这些偏差的严重性必须不断跟踪，如果它们造成了人口统计上的重大误差，就必须采取弥补措施。比如，可以从带有相同或接近相同人口统计特征的公民候选库中随机挑选替代者。?

上面几段强调了我的建议的独特性和优势。但在这里我的目的不是批评别人的类似建议；事实上，我认为其中一些人（尤其是奥利里）构想的体制是经过了深思熟虑的，比我们现有的政治体制好得多。实际上，我在这里的主要兴趣不是逐一说明自己建议的细节，而在于从民主理论本身推导出公民院。对抽签的怀疑仍然无处不在，甚至民主理论家们也不例外，怀疑的根据就部分在于拿不稳抽签的民主正当性。迄今为止，很多建议仍未能消解这一不确定性，因为在很大程度上它们要么是写给大众看的，要么是写给政策受众看的。我的目标主要是为抽签提供理论上的辩护。具体来说，我旨在证明用抽签来选拔公共官员不仅符合民主的基本原则，而且实际上比选举更忠实地体现着这些原则。

接下来，我将论证可以根据几个价值理念来理解抽签的优势，多数论述均将这些价值理念视为民主政府理据的核心。特别重要的价值理念有四：平等考量各种利益、平等的承认、政治自主性和审议。我主张前两个价值理念明确支持公民院这个想法。然后我将考虑从后两个价值理念生发出来的异议，并试图表明这些异议是可以克服的。我的一些看法可以理解为对奥利里观点友好的理论阐发；其他看法则提供了不同的补充理由或辩护。

二、四个民主价值理念

民主本身是对下述问题的一个回答：我们应该如何做集体决策？简而言之，答案是每个人均应享有对集体决策的平等发言权。在一个规模巨大的复杂社会里，公共事务无法由一个全体公民组成的议院来管理，这时抽签和选举均可用来产生接近平等发言权理想的代议组织。二者都有平等的特征：选举让我们拥有挑选候选人的平等投票权；抽签让我们享有平等的候选资格。每一种选拔方式的适当性，均应首先根据其如何更好地维护或推动支撑平等发言权的基本价值理念来评估。

在分别考虑这些价值理念之前，有必要强调通过抽签产生的议院是代议组织而非参与式组织。马克·沃伦（Mark Warren）在论述不列颠哥伦比亚通过抽签组成的公民会议时强调：“我们不应该把这视为参与式民主或者公民参与工具的扩展。”?由于规模小，这种公民会议不适用于广泛的大众政治参与。相反，他们让挑选出来的普通公民组织有机会代替或代表更大规模的公众。正如沃伦所指出的，评判它们要看其在多大程度上实现了“民主代表的性质和质量”。我现在考虑的四个价值理念，每一个都是一种精确评估这一“性质与质量”的方式，并且与通过选举所实现的代表做了对比。

第一，各种利益的平等保护。罗伯特·达尔（Robert Dahl）写道，民主始于“下述道德判断：所有人的内在价值都是平等的，没有任何人生来就优于他人，每个人的福祉或利益均应得到平等考量。”?民主还依赖下述进一步假定：在公共决策中，平等权衡每个公民利益的最可靠方式是赋予公民平等的发言权。最后这个主张是出于一种厌世怀疑主义，这种怀疑主义针对的是所有统治阶级都声称为了别人的利益而统治。从前的雅典民主主义者认为，任何阶级的人都不会充分关注其他人的利益，得不到代表的意志也大都得不到倾听，他们的利益不是被践踏就是被忽视。这有时候被称为民主的“保护”论：民主是我们所知的保护每个人利益的最可靠方式。

我已经证明，在可预见的各个方面，选举通常无法产生平等关照公民利益的代表组织。这是因为选举赋权的对象是社会经济精英，并让他们享有很大的自由裁量权。公民院最显而易见的好处就在于抵销这一精英偏向。由于抽签运用的是随机遴选，公民院将会成为描述性代表；社会经济精英将不会拥有过多代表。?那些被视为以穷人为代价推动精英利益的法案，从贸易法案到医保法案、产假政策到分区方案，可能会被推翻或者发回重新起草。?

这一点可以用问责话语重塑。正如我以上所指出的，投票本身不足以确保选举产生的官员向选民负责。它没有赋予公民评估特定法律或政策的手段。公民院可以成为更好的公共控制工具。挑选到该议院的公民将审查选举产生的官员所批准法律的每一部分，并且可以有选择地行使政策否决权。依此来看，公民院的成员本身不是立法者；相反，他们是被任命的公民督察，任务是确保公共问责。现在的公民根本没有时间去跟踪联邦、州和地方立法机构所提出的所有新法，更遑论评估了。?而另一方面，公民代表则是全职的，他们常年的职责就是监测政府每一个层级的立法。公民院让警惕的公民能够监督，但又不会日复一日地对我们提出过分的、或者难以办到的要求。我相信，这种监督会大大减少选举产生的立法机构可能带有的巨大偏差。

怀疑论者也许会指出下述毋容置疑的事实：美国公民的投票常常违背自己的经济利益，而且实质上常常支持偏向富人利益的政策。比如，拉里·巴特勒斯找到了这些趋势的显著证据，其表现是美国人对2001年和2003年大规模累退性减税以及消减不动产税的普遍支持。?这些趋势也许意味着，公民院未必会矫正精英偏向。事实上，巴特勒斯的分析得出了相反的结论。他总结道，很多公民支持累退性税收政策是出于他所说的“无知的自私”。他们之所以支持累退性减税，是因为他们错误地认为这种减税对自己有利，是因为他们没有认识到这种减税政策会加剧收入不平等，后者恰是很多人反对的。比如，对于布什减税政策知情越多的公民，越可能反对。公民院将不是简单地反映普通选民未经深思熟虑的偏好；相反，当代表们有机会了解和审议一项拟议中的法律或政策时，他们所表达的偏好更接近于普通公民在拥有更好的信息和更多的时间去消化和讨论法律或政策的情况下形成的偏好。

通过阻止政府一边倒地偏向精英利益需要，通过赋予普通公民批准或拒绝立法的权力，公民院将重新具备雅典古典政治的一个重要的平等主义特征。尽管雅典人不用抽签选拔立法者（但抽签产生的****会［ai］除外，这个机构的确行使某些立法权）?，但他们却将抽签用来制约社会经济精英的影响。正如詹姆斯·威克利夫·黑德勒姆（James Wycliffe Headlam）在其经典研究《抽签选拔在雅典》所表明的，雅典人明白任何小的执政官团体，任何定期而非断断续续聚在一起开会的人，都倾向于将权力积中到自己手中。他们特别担心这种为管理公共事务所必要的机构会逐渐将权力集中在富人精英手中，后者将会根据自身利益进行统治。他们选择通过抽签组成这些小规模的机构，其中非常著名的是500人大会，以此化解寡头控制之险，阻止精英篡夺人民权力。?在现代美国设立公民院也可以发挥类似功能。

第二，承认。普选权是承认公民是自由而负责任的能动者和公共生活的参与者的一种方式；它也是对全体公民道德平等的公开肯定。查尔斯·贝茨（Charles Beitz）写道，“政治制度明确规定在什么前提下公民们承认彼此作为公共审议和选择的参与者”。?一个人被禁止参与，就是被排斥在这种承认之外，也就是被贴上了下等或不光彩的标签。当然，在追求更包容选举权的现代运动中，承认的需求本身发挥着重要的道德与修辞作用。

然而，正如我前面提到的，选举权只是一种不公平的政治承认形式。它承认公民是投票人，但却不充分承认公民是公职候选人。在美国，要想成功获取公职，尤其是州和联邦一级政府的公职，需要大量资金，进而常常也就能获取社会与经济特权，这几乎是不言而喻的常识。我们当下的选举体系承认我们都有平等的能力选择我们的领导人，而不承认我们都有领导资格。与之相比，抽签将一个更有意义的承认尺度适用于所有公民。相信所有成年公民都平等地具备担任代议职位候选人的能力，这表达了对普通人能力和判断力的高度（有些人会说太高的）信任和尊重。

在赋予每个成年人平等选拔机会的时候，它也表达了政治上包容所有群体的承诺，比选举更具包容性，因为选举倾向于把比较有特权的候选人送上权位。立法机构如能准确反映总体社会与人口统计特征，这是迈向平等承认的重要一步。那样的话，联邦公民院的一半代表席位将由女性占有，13%是黑人，另外13%是西班牙裔，4%或5%是公开身份的同性恋，大概11%的生活水平在被挑选时处于贫困线以下；既然36%的美国家庭年收入在35000美元以下，另一大块被选中的人应来自这一群体。?

承认和对各种利益的平等考量这两个价值理念无疑支持抽签选拔。然而，接下来的两个民主价值：政治自主性和审议，每一个都会引发潜在的异议。

第三，政治自主性。民主不仅意味着平等保护公民的利益，意味着给予公民们同等尊重或承认，它还意味着人民的自主。自主性或自我统治最起码要求公民有能力行使其对公共事务的有效控制。在现代代议民主中，人们最熟悉的公共控制机制当然是选举，它让公民有了一个正式机会，不仅向其公共代表授权，还因为其糟糕的表现而制裁他们（用选票取消其职位）。

然而，当官员由抽签选拔时，这些情况都不会出现。首先，通过抽签选拔的代表没有获得被统治者的同意授权。公众没有选择他们，他们也不是由公众选出的官员任命的。他们声称代表公民同胞的诉求依据的是在统计概率上他们作为一个群体构成了一幅广大公众的精确肖像。其次，公民代表不参加再选，也就免疫于选举制裁。有可能再度竞选的代表们受自身政治利益驱使被迫关心自己选民的要求。非选举产生的代表没有这种强烈意愿，他们怎么高兴就怎么办。在让公民对其官员施加有意义的控制上，抽签似乎因此违反了其政治自主性。

这一关切可以用民主代表话语本身来重申。传统的民主代表论述认为，授权与制裁这两种权力是选民与其代表之间关系的必要特征；没有这两种权力，这一关系就跟民主代表没有任何关系。?相反，它开始看起来更像是臣民与其（随机遴选的）统治者之间的关系。

尽管上述说法看似构成反对抽签的强有力的理由，但借助于菲利普·佩蒂特（Philip Pettit）所区分的“回应性代表”与“标示性代表”，这些理由未必真的那么强有力。佩蒂特说，想象你受邀参加一个委员会，但出于一些理由不能参加其会议。尽管你认为委员会的事很重要，你还是希望有个人在你的位置上代表你服务。这时出现了两种策略。首先，你可以挑选某个人，她将在做重要决策前征求你的意见和指导，她就像一种“代理”。这个人就是一个“回应性”代表，意思是说她自身的判断或她的优先关注是由你引发（至少部分如此）。其次，你只是挑选一位对委员会事务的“一般看法”和你自己相同的人，这个人根据其看法行事的方式与你一样。这样一个人既不回应你的判断，也不咨询你的意见。佩蒂特暗示，她甚至都不知道是你选了她。她只在其态度与决策是你的“标示”这个意义上代表你。她像你一样行动，就像你替代她。佩蒂特指出，认为第二个意义上你会丧失对委员会决策的控制是不对的。事实上，你的控制已经被转移到了遴选时刻（而不是未来受到制裁的威胁）：你会挑选一个可能像你一样行动的人，这时你就会影响委员会；你就能施加控制。?约翰·伯内姆（John Burnheim）直接把这一点适用于抽签机制：“（抽签所体现的）统计遴选程序控制着哪些利益得以被代表，因而也控制着这些代表经过理性协商可能形成什么决策。”?

如果美国公民修改联邦与各州的宪法、创设公民院，这就是他们可以行使的控制。?公民们会选择创设一个可能像自己一样行动的代议组织（如果他们享有充分知情权的话），它将在标示的意义上代表他们。正如佩蒂特所指出的，这个意义上的代表一度很不常见。因此，甚至约翰·亚当斯（John Adams）也会这样写：立法机构“应该就像一幅惟妙惟肖的人民画像，只不过小一点；它像人民一样思考、感觉、推理、行动”。?前面我们已经指出，确保立法机构将是一幅人民的“肖像”的权力，亦即确保它在标示意义上具有代表性的权力，正是选举所无法赋予的。那些追逐选举官职的人（选民必须从他们当中挑选领导人）实际上从来都不会成为广大选民的精确肖像。当然，公民仍然不能（在将来的选举中）威胁不投票给公民代表；他们缺乏这种形式的控制，而我们一般把这种控制与民主紧密联系在一起。在这个意义上，通过抽签选拔的官员非常像任期即将结束的选举官员：他们的事业不取决于公众未来的赞同。?挑剔者可能会因此坚持我刚才讨论的各种公共控制形式不足以创造政治问责性。他们可能会主张通过抽签选拔的官员与任期即将结束的选举官员一样，在最重要的意义上都不向公众负责。既然他们不依赖公众未来的赞同，他们就可以在法律限制范围内随心所欲（尽管代价是不得人心）。他们会忽视公众利益，完全根据自己的利益统治；他们会完全出于私人理由做公共判断。如果他们这么做，公众拿他们也没有办法。人们也许会主张回应性代表是确保问责性的唯一方式。

我认为，揭示这一关切的局限性的最好方式，就是考虑尝试用选举来改善公民会议。现在我们假设第一个任期的公民由抽签选拔，但在接下来的任期受制于选举。假设在职候选人必须赢得一定份额的选票才能继续留任；如果候选人没有当选，他或她的席位将由抽签产生的一位处于第一个任期的代表来填补。这一变化将产生选举问责；但也会削弱抽签本身的主要优点之一。正如佩蒂特所指出的，标示性代表不仅要求代表与更大规模的人口拥有大致相同的政治态度，而且要求他们根据这些态度按照我们对更大规模人口的预期而行动。单由抽签选拔的代表没有再选预期，可以预期他们会根据自己的看法行事，就好比其他的公民一样（如果他们拥有相同的信息、激励和审议机会等等）?。另一方面，面临再选的代表会有很多其它动机。无论如何，他们都会有强烈的动机依据（潜在）支持者、捐助者、或者其他有影响力的政治人物（这些人的支持是他们梦寐以求的）的看法调整自己的判断。?这些激励因素将使其判断不具备标示意义上的代表性；进而，它将可能再次引发精英偏向。

正如佩蒂特所表明的，标示性代表与回应性代表之间存在一个张力。有两种不同机制可以将公众对政治的控制制度化，每一种都有其缺点。我在本文中的主张是这两种形式应该予以混合。当严重依赖选举控制机制时，我们会导入严重的政治偏向，后者意味着普通公民丧失政治控制。如公民院所示，允许更大的标示性代表空间，可以矫正选举的缺陷。回应性代表与标示性代表可以用作公共控制的互补工具。

值得注意的是，严格说来，选举也并不能体现自治理想。首先，投票公众的多数（或相对多数）所选举的候选人并不是每个人所授权的；很多公民被迫接受自己并不认可其候选资格的代表。其他人发现自己被迫把票投给了自己原本永远不会选择的候选人，这些人之所以获得候选资格完全超出他们的控制。当然，这些公民可能会被视为同意授权给胜选者。人们会说，他们已经同意把选举作为一种选拔方式。但是，人们最终同样可以说抽签也是一种选拔方式。不管怎么说，公民院的成立必须得到人民的授权，得到民选代表通过宪法修正案的形式授权。此外，正如我已经讨论过的，被视为制裁在职代表工具的投票，是一个非常松散且不严密的控制形式。

到目前为止，我一直在论证抽签事实上为人民控制其政府提供了一个途径，因此它符合民主的政治自主价值。在另外一个意义上，抽签也可能会鼓励政治自主。政治自主的成功行使，不仅需要恰当的制度，而且需要既有意志又有能力正确运用这些制度的公民。抽签有三个方式有助于实现后一个目标：确保政治知识远播广布、刺激人们更关注公共事务、以及呼吁人们更多关注我们公共教育体系的失败。这每一种收益都可能不仅提高公民对政府的控制，而且使之更警惕地防止出现不反映其利益的政策。

在此，古代雅典再次可以作为主要参考。黑德勒姆解释说抽签的教育价值是其非常重要的收益。在寡头制政府中，一小撮人享有“特定经验的垄断权”，即统治经验。?抽签的运用，实质上确保政治统治经验在全体人口中间更为广泛地扩散。托克维尔（Tocqueville）把这一扩散称为美国民主的首要优势之一：承担政治责任的经验让公民的判断更慎重、更有根有据。它让公民对其政府绩效的判断更可靠，更能抵制容易引起争辩的各种意识形态。现在，众所周知，20世纪中期以来，美国公民文化与制度的转变已经大大削弱了托克维尔所观察到的参与模式。西达·斯考切波（Theda Skocpol）等人的研究表明，美国社会在20世纪中期为其公民提供的领导机会甚至大大超过当下。?统治经验日益局限在经理人和选举或任命产生的精英阶层。斯蒂芬·罗森斯坦（Steveone）和约翰·马克·汉森（John Mark Hansen）将这一趋势描述如下：

三十年来直至最近公民参与政府治理的下降，已经产生了一个政治活动阶级，其规模越来越小，其对美国政治体的代表性越来越低。事实上，政治参与中的经济不平等在当今美国大行其道，正如政治参与中的种族差异在20世纪50年代大行其道一样。?

运用抽签填补联邦、州尤其是地方官职有助于扭转这一趋势。正如奥利里所强调的，这将开始传播实际政治知识与才能，不仅针对那些被选出来服务的公民，而且通过他们所归属的非正式网络，通过与朋友、家人和同事的对话和论辩来传播。?

其次，普通公民掌管重要的政治决策，用日常语言而非参议院繁文缛节管理自身事务，这将大大抵销当代美国人长期以来的无力感和对政治的疏远。厄内斯特·卡伦巴赫（Er bach）和迈克尔·菲利普斯（Michael Phillips）在建议美国设立公民立法机构时强调了这一好处。用他们的话来说，通过抽签产生的议院，有助于恢复“普通公民每况愈下的信心，使之重新认识到自己在国家中正当而光荣的关键地位”，有助于强化公民的下述感受：自己不仅仅是权势利益的牺牲品。它也将有助于提升对公民身份的下述理解：公民既承担义务，也享有权利和权益。而且，一个人会被召唤到立法机构或市议会服务，这一预期会赋予公民更大的激励去掌握更多信息，把政治视为自己归属其中的生活领地。

最后，更具假设性的是，通过抽签遴选可能会开始改变我们对公共教育体系目标和适当性的思考方式。2001年，法官利兰·德格塞（Judge Leland DeGrasse）判决纽约州没能履行其宪法义务，没能为全体居民提供“健全的基本教育”。他认为公共教育有重要的公民旨向。他主张，必须为儿童的公民参与做准备：“一个积极的、有能力的选民，需要评估复杂议题的智识工具，这里只列举少数几个，比如竞选捐助改革、税收政策和全球变暖。”事实是，当代民主制下的公民几乎从不被召唤出来做此等复杂评判。投票不需要如此，投票也没有赋予个体公民充分的激励去掌握更多信息。事实上，普选权本身没有给作为一个整体的政体以足够的激励，去确保每个人接受教育直到符合适当的公民才干标准。如果我们知道任何公民都可能被召唤担任代表，并因而被授予实质性的公共权力，我们对公共教育适当性的思考就会不一样。我们可能会倾向于把公共教育的深度不平等和失灵视为急迫的公民关切。

第四，审议。除了对包容与平等的承诺以外，民主治理也被假设为要根据所有可得的证据和论断，做出深思熟虑的好决策。事实上，与直接民主相比，代议民主的首要理据之一，就在于它可以通过（代表之间、代表与广大民众之间的）公共审议，把粗糙的公共意见转变成深思熟虑的政治判断。代议制政府的间接性为审议与竞争创造了以其它方式组织政府无法获得的空间。比如，詹姆斯·麦迪逊（James Madison）就在《联邦党人文集》第十篇中写道，共和形式应服务于“通过某个选定的公民团体，使公众意见得到提炼和放大”。

当然，公民院保留了这一间接性，并且产生了新的审议论坛。但在转向讨论这些论坛的优势之前，有必要考虑出自这一背景的一个重要关切。对抽签的一个非常自然的反应是，立法者必须做出复杂的决策，而普通公民没有做好协商这类议题的准备，在州与联邦一级尤其如此。人们关切的是，公民院可能会导致公共决策质量恶化，因为它可能出于糟糕或不理性的理由否决法案。正如波林—里瓦克所指出的，“随机遴选不是以能力为基础的选拔模式”。公民们也许会发现自己没有能力搞懂慎密的商议，更不要说进行这种商议了，而这却是州与联邦一级健全政治判断所必须的。选举的代表常被视为是有价值的，部分是因为它允许公民挑选有能力的官员，甚至是各种专家，去代替自己做出困难的政治判断。

当然，这一关切取决于对普通公民缺乏必要能力的经验论断，这个论断有待验证。最好的验证方式是小规模的公民院试验，从市一级开始，最终逐步推进到州一级。如果成功，这类试验是最终说服美国公民接受公民院是民主政府的一种正当形式的唯一方式。到时候，我们所能做的就是考察其他地方进行的类似试验。最近我们所能获取的最好资料也许是2004年不列颠哥伦比亚召集的审查该省选举体系的公民会议。这个公民会议由160个公民组成，一半男人、一半女人，通过抽签选拔，在九个月当中每隔一周的周末开会，研究全世界民主国家的选举体系，举行一连串公共听证会讨论各种选项，最终产生了一个基于单一可让渡选票的、复杂的选举改革建议。根据各种报道，他们的建议是一个非常内行、设计精良的选举方案，他们从多个选项中选中该方案的推理过程既理性且连贯。此外，公民们之前并没有什么政治知识，他们的表现与那些在政治上见多识广的公民相比并无太大差异。

我们可以从詹姆斯·费希金（James Fishkin）的商议民调试验中拣选其他试验证据。商议民调召集随机遴选的公民小组在一个周末开会（面对面或者在网上），邀请他们通过讨论与专家证词集中学习了解特定政策议题。然后推测他们的意见，以模拟一般大众如果充分了解情况会产生什么的意见。詹姆斯·费希金和布鲁斯·阿克曼（Bruce A）深入思考了这些试验，他们是这样说的：

当普通公民有机会认真思考一个议题的不同侧面时，他们就将利用这次机会变得非常见多识广。他们的审慎判断展示了更高的知识水平，并且与其基本价值理念和假设更加一致。这些试验证明公众有能力处理复杂的公共议题；难点在于，往往缺乏有效驱动公众这样做的制度背景。

最后一点值得追求，因为它有助于打消某些对普通公民能力的普遍怀疑。

公民对政治事务相对无知，对此最有说服力的解释之一出现在约瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpeter）的《资本主义、社会主义与民主》一书中。熊彼特主张，公民没有任何激励去形成基于事实的、经得起推敲的政治意见。他们的选票几乎一文不值，人们从不认为他们要为出于糟糕理由的投票承担责任。他要求我们想象，普通的专业人士（比如律师），他的总体才干、他对自身职业领域的知识会令人印象深刻，但同时他的政治信念可能是不负责任和发育不良的。熊彼特说，在其职业领域，这个人要为自己的判断负责；作为选民，他从来不必如此。根据这一观点，选民的无知反映的主要不是他们缺乏一般才干，而是缺乏掌握更多信息的激励。

公民院直接处理这一难题。选择在这些议院服务的公民，有相当大的激励做出认真、深思熟虑的政治抉择。他们的决策将会产生非常重要的公共后果，将受制于公共审查。如果表现糟糕，他们将有可能受到公众的羞辱或嘲弄。

此外，与几乎不花任何时间监控公共官员的多数公民不同，公民院的成员将被要求全职（在小地方和州政府也许不是全职）承担这一任务。值得重申的是，公民院没有对其成员（或其他公众）提出英雄般的要求。事实上，其要求可能比我们对当下代议制的要求只少不多，后者要求广大选民严密监控自己的代表，但选民却没有时间、专家证词或者充分的个人激励协助他们达到这个目的。

当然，公民如只在公民院服务一个任期，的确会比职业政客缺乏专门技能。并且，尽管他们可以运用专家证词，但实质上他们没有任何经验来评估不同政策选项的可能后果。这方面的担心对我来说都是很好的理由，可以不让公民承担当下选举产生的代表所承担的全部责任。公民代表不必负责启动立法，或起草及修改法律草案。他们也不必负责起草复杂的预算或拨款规划。并且我们还要认真关注他们所置身其中的审议环境。然而，我还是很怀疑这样一种说法：公民无法掌握足够信息来负责任地行使否决权。

肯定会有一些公民代表缺乏密切关注复杂政策论断的教育或认知资源。如果他们在该议院形成了一股相当大的投票势力，其决策质量无疑会受到影响。总而言之，与我刚才所勾勒的收益相比，我愿意接受这个风险。正如我之前指出的那样，这一危险会更加激励我们中的其他人改善公共教育的质量，确保其至少符合德格塞法官所阐明的标准，并强化合格公民与相关责任的各种规范。

此外，还有商议方面的优势有助于抵销这些风险。公民院创设了新的商议论坛。由于其包容性，大量全新的视角将有机会得以表达，其中最重要的是最不幸运的人，即穷人的视角。辩论的组织方式也将与具有职业意识的政客大不一样；它们可能更杂乱、更无序、更不守规矩、更未经审查、（有时候）更不受理性论辩规范的制约。但是，它们也可能更不意识形态化，与普通公民的经验关系更紧密。我们听到的将不再是富有律师们絮叨这个、那个政策如何必然影响美国公民，我们听到的将是普通公民自己的说法，来自他们亲身的经历。正如我前面说过的，仅这一事实就可能扩大商议的受众范围，激发更高的公共觉悟和参与，帮助减少美国公众的普遍疏离感和漠不关心。

三、结论

最后，我稍微谈谈腐败风险作为结论。有些人会说，在特殊利益的腐败攻势下，普通公民比选举的官员更脆弱。他们政治上缺乏悟性和经验、经济上并不宽裕，这些都使得他们更容易受到操控。我们当然很难预测在强大的政治压力下公民们会如何表现。但值得考虑有几种方式可以让公民院减少现有腐败。

第一个非常重要，公民院议员不得有被选举的经历；他们没有从其竞选中转移来的政治债务。他们也不用为再次参选筹集资金。因此他们对富有赞助人的需求很小。其次，“委员会”的任命由抽签决定，而且直到公民院决定审议某一立法时才进行抽签，富人利益集团几乎没有时间与关键决策者拉关系。在我们现在的国会中，委员会席位的分配稳定而持久，利益集团可以与重要的委员会成员培养有利可图的长期关系。第三，最近的事例证明的政治经验可以让官员抵御腐败影响的说法是站不住脚的。众所周知，很多在国会任期最长的议员都极其腐败，比如前参议员特德·斯蒂芬斯（Ted Stevens）、已过世的约翰·默撒（John Murtha）和罗伯特·伯德（Robert Byrd）。很多职业政客慢慢变得越来越腐败而不是相反，因为他们从自己的经验中得知特殊利益集团的钱是政治成功的一部分。

此外，公民院的成员将会受到高强度的公共监视。他们的财政记录将向社会公开。他们将被禁止在任期结束至少五年内担任任何任命或选举的官职。他们如果被发现接受利益集团的礼物或恩惠，就将被弹劾。如果公民代表的就业、投资或董事会成员资格可能引发潜在的利益冲突，就将被取消在特定委员会任职的资格。