这种城市刑法是一种特别法，比农村的刑法更加严厉和残酷。它大量使用肉刑：绞刑、斩首、宫刑、肢解。它极其严格地应用同等报复法：以眼还眼，以牙还牙。显然企图通过恐怖手段压制不法行为。任何人进入城市的大门，无论是贵族还是自由民即市民，一律要服从于刑法。由于刑法的作用，城市可以说经常处于戒严状态。但是刑法也是城市实现统一的强有力的工具。因为它凌驾于分割这片土地的各种审判权和领主权之上，迫使所有这些审判权和领主权服从于它的无情的法规。它比利益和居住的一致性更有助于使定居在城墙内的所有居民人人平等。市民阶级主要是全体维护治安的人。城市的治安（pax ville）同时也是城市的法律（lex ville）。象征城市的审判权和自治权的标记首先是治安的标记：举例来说，这样的标记有市场上的十字架或台阶、钟楼（Bergfried，它的钟塔竖立在尼德兰和法兰西北部城市之中）以及罗兰[19]的塑像（这在德意志北部是很多的）。

城市由于它所具有的治安而形成一个独特的司法地区。由于治安，领土权的法理压倒了人的身份的法理。市民们由于平等地服从于同一种刑法，必然迟早分享同一种民法。城市的民事习惯法普施到治安所及之处，城市在其墙垣之内形成一个法律共同体。

另一方面，治安大大有助于使城市成为公社。实际上治安要通过誓约来保证。治安以全城居民的集体宣誓作为前提条件。市民的誓言并不限于简单地承诺服从于城市的权力，还涉及一些严格的义务，并且规定维护和使人不妨碍治安这项严格的责任。每个juratus，即每个宣过誓的市民，必须向要求援助的市民伸出援助之手。于是治安在全体成员之间建立起经久的团结。因此兄弟这个词（市民有时称为兄弟），或友谊这个词（例如用于里尔），成为治安的同义语。既然治安扩及到全城居民，那么他们也就在建立一个公社。许多地方的城市长官的称号本身——在凡尔登称为“治安的护卫者”，在里尔称为“友谊的护卫者”，在瓦朗西安、康布雷和其他很多城市称为“治安的管事”——使我们看到治安与公社之间存在着多么紧密的关系。

城市公社的诞生自然还有其他的原因。其中最重要的原因是市民阶级很早就感到需要有一项税收制度。怎样得到为修筑最必需的公共工程（首先是修筑城墙）所需的款项呢？需要修建防护壁垒在各地都是城市财政的出发点。在列日地区的城市，直到旧制度结束之时，公社的税收有一个独特的名称：“坚固”（firmitas）。在昂热，最古老的城市账目是城市的“修建墙垣，构筑工事，准备防务”。其他地方拨出一部分罚款一部分罚款用于构筑工事。但是税收自然是公共收入的主要部分。为使纳税人服从，必须借助于强制办法。每个人必须根据自己财产的多少分担为全城利益所需的费用。谁拒不承担这些费用，即应驱逐出城。因此城市是一个强制性的联合组织，即一个法人。照博马努瓦尔的话说，城市形成一个“paignie，laquelle partir ne desseurer，an?ois vient qu'elle tiègne，voillent les parties ou non qui en le paignie sont”[20]，即一个不可以解散的团体，无论其成员愿意与否，它必须存在下去。这就是说，城市既是一个司法地区又是一个公社。

城市的性质决定它必然有一些需要，为满足这些需要必须设立一些机构，这里还要研究一下这些机构的问题。

首先，作为一个独立的司法地区，城市必须得拥有自己的审判权。城市法限于城墙之内，与地区的法律即城外的法律迥然不同，所以必须有一个专门的法庭负责城市法的执掌，公社的特权地位也必须赖以得到保障。几乎在任何城市特许状中都不会没有这样一项条款：市民阶级只能受他们自己的地方长官审判。因此地方长官必须从市民阶级中选任。他们必须是公社的成员，这是必不可少的一条。公社在相当大的程度上参与对他们的任命。在这里，公社有权向领主指派地方长官；在那里，实行一种比较自由的选举制度；在另外的地方，又使用一些复杂的手续：分级选举、抽签等等，目的显然在于排除阴谋诡计和行贿贪污。法庭的庭长（总管、长吏等），通常是领主的一名官员。可是有时由城市确定人选问题。无论如何，该庭长必须在其宣誓中向城市保证尊重和保卫城市的特权。

从12世纪初起，有的甚至在11世纪末，好几个城市似乎已拥有自己的特别法庭。在意大利，在法兰西南部，在德意志的几个地方，法庭成员被称为执政官；在尼德兰和法兰西北部被称为执行吏；在其他地方还称为管事。他们行使的审判权相当明显地因地而异。他们并非在各地都无限制地拥有审判权。有时领主将某些特别案件留归自己审理。但是这些地区性的差别无关紧要。基本的东西是：每一座城市由于被承认为一个司法地区，所以拥有自己特有的法官。法官的权限由城市法规定，并且限于城市法行使的地区之内。有时可以看到城市中并非只有一个单一的地方长官的机构，而是有几个这样的机构，各有其专门的职司。在许多城市，特别是在那些经经过暴动建立起城市制度的主教管辖城市，可以看到，除了在相当大的程度上受领主影响的执行吏以外，还有一个由管事们组成的机构，审理有关治安方面的案件，特别是有权审理属于公社法令范围的案件。但是不可能在这里深入探讨细节问题：已经指出的一般的演进情况也就够了，不必去管无数的具体形态。

作为一个公社，城市由一个市政会（silium，curia等等）管理。市政会常常与法庭相叠合，同样一些人既是市民阶级的法官又是他们的行政官。市政会也常常独立存在。市政会成员所掌握的权力受之于公社。他们是公社的代表，但是公社并非大权旁落于他们之手。他们的任期很短，不可能篡夺委托给他们的权力。直到相当晚的时候，当城市组织发展了，管理工作复杂了，他们才形成一个名副其实的最高权力机构，人民对之只有微弱的影响。开始时则完全是另外一回事。负责照管公共福利事业的早期的管事们，仅仅是非常近似今天美国新英格兰地区市镇行政管理委员会成员的受委托人，只不过是集体意志的执行者。下述事实可以证明这一点：起初，他们缺少每个行政司法机构的一个基本特点，即一个权力的核心，亦即一个主席。