(灵碧先生曰：要能形成竞争！要统一，必有分闱与之配合！)
(建立国家统一公务员考试制度的构想英文题名：A Proposal for a Sta for Publits in a作者：韩敏霞，韩敏波，冯正友期刊名：?太平洋学报作者单位：云南大学；南京大学网络教育学院；中共贵州省委党校年份：2007页码：P69-79期号：?第10期)
建立国家统一公务员考试制度的构想
韩敏霞??韩敏波??冯正友
作者简介：?韩敏霞，云南大学法学博士生；
韩敏波，南京大学网络教育学院研究生；
冯正友，中共贵州省委党校行政管理专业研究生。
【内容提要】?现行中央和地方各级建立的公务员考试录用制度在一定程度上存在着运行成本高、考试独立重复、报考条件设置不规范、考试内容不合理、加分政策不严谨等诸多弊端，建立国家统一公务员考试制度不仅十分必要而且也是可行的。国家统一公务员考试除了具有选拔性、竞争性和排他性外，还应使其具备资格性质这一突出特点，从而为解决传统公务员考试录用制度存在的问题准备了现实基础和理论依据。本文借鉴并吸取了国内外多种考试制度的精华，对国家统一公务员考试在组织实施、资格条件规定、结构内容设计和成绩使用等方面如何体现规范性、统一性、权威性和科学性作出了探索性思考，在此基础上提出了相应的对策和建议。
【关键词】?人力资源管理?公共部门?公务员录用?考试制度改革
公务员录用是公务员管理的重要内容，它是公共部门根据有关规定，为补充职员，按照法定条件和程序，采取一定方式方法，将有关人员吸引到公务员队伍的一种人事管理制度。当前，中国和世界上很多国家对新进入公共部门的工作人员，主要采取“公开考试、择优录取”的竞争性方式选拔人才，并相应建立了各具特色的公务员考试录用制度。对我国而言，这一制度的广泛实施，为建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系奠定了坚实基础，在一定程度上促进了民主政治的发展。公务员考试录用制度是公务员制度的基本特征标志，它直接关系到公务员队伍整体素质和专业化水平的高低，为公共行政注入了“追求竞争激励、平等参与、公平效率和民主法治”的新价值观，使符合条件并通过考试的每一位社会成员能成为公共部门的工作人员做到了有法可依、有章可循，公务员考试录用制度的建立进一步推进了公务员录用的法制化、规范化进程。我国在《公务员法》的第四章中，用专门的篇幅对公务员“录用”的对象、组织、条件、方式、程序、审批等相关事宜作出了详细规定，从而将公务员考试录用制度正式写进了人大立法的内容中，从根本上否认了特权，否认了“任人唯亲”，在真正意义上确立了公务员考试录用的法定地位，体现了现代社会的民主精神和政治文明的发展进步。
理论与实践证明，任何一件事物的规范化、制度化程度并非完全能证明或等同于其科学化程度。我国目前实施的公务员考试录用制度同样如此。随着经济体制改革和政治体制改革的不断深入，加之公务员职位本身所具有的较强吸引力，以及就业竞争力的急剧增大，使近年来越演越烈的“公务员报考热”现象及相关问题几度成为社会的焦点备受关注。尽管公务员考试录用制度的实施从总体上提高了我国公务员队伍的整体素质、能力和专业化水平，但是传统的公务员考试录用方式只是在程序、方式等方面以制度或法律的形式得到了总结、概括和规范，并未适应经济社会发展的变化，其具有的非合理因素至今尚未得到根本改变，在一定程度上阻碍了公务员考试录用制度应有作用的充分发挥。因此，对其存在的问题进行研究和解决，具有很强的应用价值和较大的现实意义。本文运用现代行政管理理论、人力资源管理理论和公务员制度理论，简要回顾了我国公务员考试录用制度建立的背景，结合实际分析了当前我国公务员考试录用制度的现状，对传统公务员考试录用制度存在的问题和矛盾进行了研究，借鉴并吸取了国内外多种相对比较成熟、科学、权威的考试制度精华，对建立国家统一公务员考试制度提出了初步构想。
一、我国公务员考试录用制度建立的背景和现状
（一）公务员考试录用制度建立的背景
1.国内外公务员考试录用制度建立的历史沿革
从根本上讲，以考试方法选拔政府官员的制度最早起源于我国古代的科举制。科举制度即分科举士，它改变了之前各朝代主要通过推荐的方式来选拔政府官员的惯例，通过分门别类的考试来确定官吏的选拔和任用，考试成绩则是录用的主要标准。科举制创始于隋朝，确立于唐朝，完备于宋朝，兴盛于明、清两朝，废于清末，在中国历史上整整绵延存在了?1300?年，其产生是历史的必然和一大进步，它改变了过去只重门第不重才能的录用弊端，否定了特权制度，为平民子弟能够有机会进入到参政治国的行列提供了一个特殊的进身之阶，是用人制度的一大进步，?为历代封建王朝选拔了大批的人才，被近代西方称为古代中国的“第五大发明”。但是，由于晚清时期考试内容限制在“四书”、“五经”之内，并采用八股文体进行考试，限制了人的独立思考和创新意识，再加上社会衰退，假科举之名，行舞弊之实，最终把科举制度引向了末路。
科举考试的终结并不意味着合理因素与之俱亡，其体现的许多有价值的观念具有永久的生命力，这一制度跨越中国不同朝代，超越时空和社会发展阶段，被世界许多国家所广泛应用。从现代意义上讲，以通过竞争性考试选拔政府工作人员的考试录用制度是伴随着近代西方产业革命而产生的，即在十九世纪中叶西方资本主义国家建立的文官考任制。然而，西方现代文官制度都直接或间接地借鉴过中国封建时代的科举制度，吸取过其中某些“精华”，包括科举取士的形式、程序或原则等。中国革命的先行者孙中山先生曾十分欣赏英国通过考试选拔文官的制度，?并设想以此来改造中国的官吏体系，但他考察研究的结果却是，“现在各国的考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考试制度原来还是从我们中国学过去的。”[1]?西方现代文官制度于民国时期被引进中国，由文官制度脱胎而出的公务员制度今天也为社会主义的中国所采用。因此，我国目前的公务员考试录用制度，在形式上与科举有一定的渊源关系，而且继承了科举考试竞争、择优录用的平等原则。
2.公务员考试录用制度在我国的发展
我国古代的科举制在辛亥革命后废除，北洋军阀政府与国民党政府时期，建立了各种任官制度。在革命战争时期，中国共产党领导的根据地政府，为了战时的需要，形成了一套高度集中的干部人事制度。新中国建立后，沿用的革命战争时期的干部人事制度，其弊端开始逐渐暴露出来。建国初期，国家在干部录用工作中曾使用过公开招考的办法。但是，当时并没有作为一项制度来提倡和固定下来。后来，随着国家在政治、经济上逐步实行中央高度集权的管理体制，?干部录用工作也逐步固定为由国家统一分配大中专毕业生和接收军队转业干部，同时有计划地从社会上吸收，文化考试偶尔在某些专门技术人员的录用上使用。这种形式从?20?世纪?50?年代后期开始形成，与当时的高度集权的行政管理体制相一致。改革开放以后，经过不断探索实践，?我国逐步建立了从制度上保证各类优秀人才进入各级行政机关，并为他们营造了公开、平等、竞争、择优的用人环境。由此可见，我国现阶段的公务员考试录用制度完全是伴随着新中国政治经济制度的发展、完善而逐步成熟并最终确立的。
（二）公务员考试录用制度的现状
1.当前我国公务员考试招录的主要内容、方式和程序
按照我国《公务员法》的规定，公务员的招考贯彻“公开、平等、竞争、择优”的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。并明确，对民族自治区少数民族报考者，应适当照顾。在报考条件上，要求必须具备?7?项必要条件，即：具有中国国籍、年满?18?周岁、拥护宪法、品德良好、正常履行职责的身体条件、相应的文化程度与工作能力、法律规定的其他条件。同时规定，有刑事处罚记录者、开除公职者、有法律规定不得录用为公务员的其他情形者不得录用为公务员。
录用公务员，一般经过编制录用计划、发布招考公告、资格审查等程序后，进行公开考试。按照中央组织部、人事部发布的《中央机关及其直属机构?2007?年考试录用公务员公告》，公务员考试内容为公共科目笔试、面试和专业考试。公共科目考试统一为《行政职业能力测试》和《申论》两科，各招录机关将在公共科目笔试合格人员中，按照总成绩从高到低的顺序，按录用计划?3
至?5?倍的比例确定参加面试和专业考试的人选，公共科目笔试合格人数达不到报考职位计划录
用人数的?3?倍时，可以通过调剂补充人选[2]。对通过面试和专业考试的人员，将进入体检和考察程序，最后，拟录用人员由招录机关按规定的程序和标准，从考试成绩、体检和考察结果都合格的人员中择优确定并公示，公示期满，送相关部门审批，被录用者还须经一年的试用期，试用合格后正式录用。但是，由于目前招录的公务员，既有中央和国家机关公共部门的，也有地方公共部门的，因此，各级各地公务员的招考在有关程序、报考要求、考试科目、录用方式、成绩使用等方面不尽一致，尤其是地方与地方之间的差异更大。
2.公务员考试录用制度取得的成效
我国公务员考试录用制度推行以来，取得了显著成绩。据不完全统计，1993?年至?2003?年，中央和地方从农民中录用公务员?5000?余人，从非国有单位录用?40000?人，从待业人员中录用近万人。全国?31?个省、自治区、直辖市，均实行了公开招考。从?2000?年到?2004?年底，全国地方共录用公务员?70?多万人。[3]??目前，在我国公务员队伍中具有大学专科以上学历的占?80.7%，其中研究生占?1.8%，大学本科占?31.8%，大学专科占?47.1%，中专以下占?19.3%。与?2000?年相比，具有大学专科以上学历的比例提高了?20.6?个百分点，与推行考试制度之初的?1993?年相比，具有大学专科以上学历的比例提高了?48.7?个百分点。[4]?因此，从总体上说，公务员考试制度的建立，革除了过去那种传统的、情感关系的、习惯经验的选拔制度的弊端，打开了国家行政机关面向社会的一道大门，为选拔优秀人才创造了一个公开、平等、竞争、择优的环境，为人们提供了平等竞争的机会，有利于维护社会公平正义，有利于选拔优秀人才，有利于防止机关进人上的各种不正之风，体现了精英治国的政治理念，是行政管理的一个理性进步；公务员考试制度的建立与推行是适应经济体制改革的政治性进步，即公务员选拔的法制化和民主化，避免了过去“人治”的“黑厢”作业，是公信力的源起与强化，形成了“能力本位”的用人导向；公务员考试制度的建立与推行是行政管理的科学化进步，它突出表现为管理的理性化、标准化和规范性，它的实施与推行，?极大地提高了我国公务员队伍的素质，优化了公务员队伍的结构，保证了国家机关良性运作的生机和活力。
3.现行公务员考试录用制度存在的主要问题
（1）?运行成本增加且重复浪费
当前，公务员考试录用制度运行成本的增加主要源于社会上的公务员报考热现象。有关数据显示，近年来，报考公务员人数呈急剧增长趋势。以报考中央国家机关（包括中央国家行政机关派驻机构和中央垂直管理系统所属机构）公务员的人数为例，从?2001?年近?33000?的报考人数增至?2007?年的?740000?人，在短短?7?年内报考人数增长了?22?倍。而招录人数只是从?2001?年的
4500?人增至?2007?年的?12700?多人，增幅不到?3?倍。据国家人事部统计，2007?年报考?89?个中
央机关及其直属机构的，共有?111?万多人次通过网络提交了报名申请，有?74?万多人通过资格审查，最终确认人数?53?万多人，报考与录取的比例约为?42：1，绝大多数岗位竞争激烈。比如，国家****人事教育司干部人事管理一职：计划招录?2?人，有?8814?人通过审查，供求比达?1∶4407，创历史新高，成为全国报考最“炙手可热”的岗位，而中央办公厅秘书局的两个职位也闯过
1∶1200?大关[5]。全国超过?1000∶1?的职位达到了?11?个之多，激烈程度直线上升。同样，在中央国家行政机关派驻机构和中央垂直管理系统所属机构，江苏的?551?个职位吸引了?3.05?万人报名[6]，而上海有?16000?多人参与了?500?余个职位的“角逐”，岗位竞争超过?30:1。由于今年报考人数太多，公务员报名网站几乎“爆棚”，不得不在报名期间暂停运转进行系统维护。“报考公务员”?成为高校提及率最高的词汇。有的高校是整班应届硕士报名。为提高胜算，很多在校大学生逃课去备考公务员，学校出现了“专业课上无人，自习室内爆满”的局面——国家公务员考试再一次展示了它的巨大魅力。
报考人数的激增，直接导致了考试成本的大幅上升。有学者指出，2006?年中央国家机关招考公务员职位?10282?个，最后有?36.5?万人通过资格审查参加了考试，总成本达?2.7?亿元，录用?1名公务员的“职位考试成本”高达?2.6?万元[7]。与此同时，其中有不少人还要参加各省（直辖市、自治区）单独举办的公务员考试，因此出现重复考、层层考的现象。另外，参加公务员考试获得的成绩，只能作为是否被招考单位录用的一次性用途，如果考试结束没有被公共部门录用，则其综合成绩优与劣可以说是毫无意义。由此不难看出，几近疯狂的“国家公务员报考热”现象所呈现出的集体性、社会性的非理性后果一目了然，调动了大量的社会成员和社会资源，导致了考试经济发达，社会资源耗费严重。
（2）?中央与地方、地方与地方之间的考试各自独立，缺乏沟通和互动性
一直以来，我国在公务员考试领域实行的是中央、地方各自独立考试，中央在公务员的录用考试方面对地方不具有直接的领导或指导作用，只是有一定的导向性质，即在考试的方式、程序、内容等方面，对地方有借鉴意义。同时，地方公务员考试对中央国家机关的考试也产生一定的影响。比如，地方公务员考试存在的一些突出问题，通过基层反映、调研查找、媒体曝光等渠道公诸于世后，在一定程度上会引起中央国家机关对公务员录用考试制度的再思考，直至对现有政策进行调整变化。至于其他各地各级的公务员录用考试，因为“政出多门”，使公务员考试招录在很多方面更是大相径庭。总之，中央与地方之间、地方与地方之间在公务员考试招录的政策措施上，存在着很大的独立性和差异性，互相之间的缺乏沟通，更谈不上有利于考试工作顺利开展的“互动性”或响应中央提出的建设节约型社会的号召了。以上所列，从各地方周期性举行的公务员招录中考试内容的随意性、考试方面的盲目性、考试政策的不稳定性可窥一斑。
（3）?报考准入条件设置、优惠加分政策等不规范、不严谨、不平等