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郑功成.中国社会保障改革与未来发展[J].中国人民大学学报， 2010，(5):1-14.}
中国社会保障改革与未来发展
郑功成
[摘要]社会保障作为各国重要的基本制度安排，由维护稳定、保障民生的工具转变为维护公平正义、实现合理共享的财富分配机制，是一条不可逆转的发展规律。中国社会保障改革与发展之路，就是在尊重这一制度的客观规律与中国国情的基础上，构建有中国特色的社会保障制度，最终将人民引入一个安全、平等、自由、尊严的福利社会。
[关键词]社会保障;改革与发展;中国之路
经过三十余年的改革开放和持续发展，我国已经站到了中等收入国家行列的新历史起点上，处于快速工业化、城镇化、现代化的新时代。新的时代要求国家在科学发展观的指导下，走上更为公正、健康、可持续的强国之路。在这条必由之路上，通过构建健全的社会保障体系来解除国民后顾之忧，提供稳定的安全预期，并促使社会财富得到合理分配，不仅是人民日益强烈的呼声和社会公正的体现，而且是国民经济由外贸、投资拉动型向居民消费驱动、民生质量改善模式转化并实现可持续发展的必要条件，更是构建和谐社会的应有之义。因此，从战略高度研究中国社会保障改革与发展之路，尽快促使社会保障改革从试验性阶段步入定型、稳定、可持续发展阶段，客观上已经刻不容缓。
一、国际视野下的社会保障发展规律
建设中国的社会保障制度，首先必须明了这一制度的客观发展规律。
在人类社会发展史上，无论是社会保障思想还是社会保障实践，均源远流长。2000多年前中国孔子的大同社会论、墨子的兼爱思想和西方柏拉图的理想国描述、佛教基督教教义等，其实构成了当代社会保障思想的历史渊源。在社会保障实践方面，追溯早期历史，在西方有救苦济难的宗教慈善，中国则有历代王朝的救灾济贫措施。进入资本主义初期，由于要求劳工自由流动、自由聘用及土地买卖所导致的流民，承担并规范相应的救济行为便成了社会发展的内在要求，以英国1601年颁布《济贫法》为标志，以及此后多个欧洲国家仿效建立相应的济贫制度，成了促进早期资本主义发展不可忽略的措施。不过，现代社会保障制度的起源，则是在18世纪欧洲工业革命成功后，工厂制代替了手工工场、机器大生产代替了手工劳动、工业资产阶级和工业无产阶级形成和逐步壮大起来的背景下产生的，它起源于19世纪80年代的德国，并因其显著地化解了劳资冲突、造就了德国的强大，迅速被其他资本主义国家仿效。此后，又经历1935年美国颁布综合性的《社会保障法》、1948年英国率先宣布建成福利国家、1955年新加坡建立中央公积金制度等一系列重大事件，并不同程度地影响着其他国家的社会保障制度建设，到20世纪70年代，世界上所有国家或地区均不同程度地建立了自己的社会保障制度。
从国家发展纵向角度考察，可以发现这样一种带有普遍性的现象：当一个国家处在低收入国家行列时，社会保障通常是维护社会安定和补救国民生计的工具，它虽然在一定程度上调节着收入分配，但调节的范围与程度却十分有限;当进入中等收入国家行列后，社会保障便不再是雪中送炭式的补救性制度安排，而是在保障民生的基础上肩负着越来越重要的收入分配调节功能，国民福利与国民经济同步增长很自然地成为国家发展的追求目标;当进入高收入国家行列后，社会保障的核心使命则升华到促使社会财富得到合理分配，让人民享有平等、自由和尊严的生活。[1]从国际横向比较角度考察，也可以发现一种带有普遍性的现象：凡是追求社会公平并想获得持续、健康、和谐发展的国家，必定高度重视社会保障制度建设;凡是社会保障制度健全、完备的国家，通常都是能够获得持续、健康发展的国家。反之，凡是不重视社会保障或者社会保障制度残缺的国家，通常也是社会矛盾相对尖锐、社会排斥与社会对抗相对严重的国家。[2](P2)尽管也有个别国家例外，但上述现象确实在发达国家与新型工业化国家中具有普遍性，在一些发展中国家也日益呈现出这种普遍性。
正是上述现象的普遍性，揭示了社会保障制度的客观发展规律。主要包括：一是社会保障理念与时俱进，必然经历从慈悲到正义的升华。二是社会保障目标从低到高，需要与经济社会发展水平相适应，超前或滞后均将导致不良后果。三是社会保障功能持续扩张，从消灾化险式的被动防范走向合理分配社会财富的积极进取。四是社会保障体系阶梯式膨胀，以适应国民需求的刚性增长。五是社会保障制度模式各异，多样化发展，但又殊途同归。社会保障理念的升华必然带来社会保障目标的升级，进而促使社会保障体系健全、规模扩大、水平提升，最终将人民引入安全、平等、自由、尊严的福利社会。因此，社会保障作为各国重要的基本制度安排，由维护稳定、保障民生的工具转变为维护公平正义、实现合理共享的财富分配机制，是一条不可逆转的发展规律。
中外社会保障制度的发展实践表明，建设社会保障体系既要立足本国的具体国情，更要遵循这一制度的客观发展规律，任何脱离国情的制度安排都将注定不会被民众所接受，任何违背这一制度客观发展规律的变革都将扭曲其职能并导致适得其反的后果。因此，中国的社会保障制度需要在尊重这一制度客观发展规律并兼顾发展变化的国情条件下，努力实现科学发展。
二、时代背景与面临的挑战
理清了应当遵循的社会保障制度发展的一般规律，还需要准确把握我国发展变化中的时代背景与社会保障面临的挑战，以明确这一制度的改革与发展任务，构建科学的社会保障体系。
我国的经济发展成就已经为世界所公认，经济大国地位已经确立，但也急切需要从充满风险的外向依赖型经济向稳定的居民消费-内需驱动型经济转变、从依靠低劳工成本优势向通过提高劳动者素质与技术创新来提升核心竞争力转变、从单纯追求经济增长向实现国民福利与国民经济同步发展转变。从政治角度出发，科学发展观已成为国家发展的指导思想，和谐社会已成为既定的社会发展目标，以人为本已成为执政党与政府施政的核心理念，公平、正义、共享正在成为新时代的主流价值取向，让人人享有社会保障已经成为党和政府的庄严政治承诺，这些清晰的政治目标，决定了建设健全的社会保障体系已成为国家发展的重要目标指向。从经济角度出发，不仅经济总量与财政收入的快速增长及所具规模已经为建设健全的社会保障体系奠定了日益丰厚的物质基础，而且国民经济新变革与内驱型经济增长模式的取向更对社会保障提出了迫切需求。因为，内驱型经济发展模式只能建立在能够给国民以稳定的安全预期的基础之上，只有健全的社会保障体系才能真正带来稳定的安全预期，社会保障客观上已成为我国经济持续发展非常必要的、有益的长效投资。从社会角度出发，在人民生活状况普遍改善的条件下，社会结构还在进一步分化，社会流动速度在加快，财富分配格局日益失衡，社会风险在加速积累，包括贫富差距、劳资矛盾、农民工与市民的利益分歧及城乡差距、地区差距等在内的诸多现实问题，均迫切需要通过社会保障制度来缓和或化解。[3]民生问题在发展进步中全面升级，城乡居民已不再满足于一般意义上的收入增长与生活水平的提高，而是要求通过社会保障来实现社会公正，追求共建、共享和安全保障及高质量生活，人民的普遍需求构成了社会保障制度建设的原动力。从国际环境出发，经济全球化正在异常深刻地影响着国家之间的竞争，社会保障制度建设必定要与国家竞争力和经济可持续发展紧密联系;同时，发达国家在调整自己的社会保障制度，新兴工业化国家与许多发展中国家也在探索社会保障发展之路，来自国际的经验教训促使我们保持理性。总之，经过三十多年的快速发展，就全国总体而言，资本短缺、财力薄弱、发展不足、共同贫穷的时代确实已经或正在成为历史。中国已经从单纯强调经济增长向经济社会全面协调、健康、持续发展为特征的科学发展时代转变，从不同群体或阶层利益分割向城乡居民普遍受惠的时代转变，从共同贫穷和鼓励部分人先富起来向全体国民共建共享、共同富裕的时代转变，从以解决低层次温饱问题为目标向民生问题全面升级并要求获得全面改善的时代转变，从充满风险的出口依赖型社会向稳定的内需驱动型社会转变，从单纯引进的时代向日益全面地融入世界开放体系并持续提升、维持国家竞争力的时代转变。这样的时代背景与改革开放前、改革开放初期相比，显然有了翻天覆地的变化。因此，建立健全的社会保障制度既是新时代十分必要的社会投资、经济投资、政治投资与安全投资，也是走上健康、持续的现代化强国之路不可或缺的维系机制与促进机制。[4]
从现实国情出发，我国社会保障制度建设所面临的困难与挑战，主要表现在如下几个方面：
第一，城乡分割与地区发展失衡非短期内可以改变，决定了社会保障体系建设只能走渐进发展的道路。城乡之间不仅差距巨大，而且长期以来是政策分割与分治，这种格局绝非短期内可以改变，统筹城乡发展需要一个渐进的过程;东、中、西部的发展差距同样巨大，发达地区与欠发达地区不仅在社会保障需求方面存在差异，而且保障能力等方面更是差距巨大。这种现实格局决定了在推进我国社会保障制度建设的进程中，尊重规律需要尽可能防止制度碎片化、努力追求制度整合，而尊重国情必定使一定时期内采取多元化制度安排来覆盖全民成为必然选择。
第二，人口老龄化与人口流动加速。据统计， 2007年中国60岁及以上的人口有1.49亿人，占总人口的11.3%;65岁及以上的人口达1.06亿人，占总人口的8.1%，人口老龄化年均增长速度达到3.28%，约为总人口年均增长率的 5倍。2010年至2050年将是我国人口老龄化速度最快的时期，65岁及以上人口占总人口的比重在2040年将达到 22%，2055年达到 25%，此后将在24%～26%之间徘徊。[5](P346-347)人口老龄化、家庭结构小型化，导致家庭保障功能急剧弱化，对社会保障服务的需求骤然提升。同时，人口流动速率在加快，对社会保障制度的整合提出了更为复杂的现实要求。
第三，快速工业化、城镇化与就业形式多样化，对社会保障制度建设构成了重大挑战。况且，我国还将长期处于从农业社会向成熟的工业社会发展的动态进程之中，差距、流动、分化等将构成这一进程中的特有现象，这无疑会直接增加社会保障制度建设的艰巨性。
第四，全球化影响的两面性，决定了在建设社会保障制度时，需要妥善处理好维持国家发展的长期竞争力和不断提高人民福祉的关系，它进一步增加了社会保障制度建设的复杂性。
第五，现行社会保障制度自身的不足和以往改革中的缺陷，构成了进一步推进这一制度建设的重大的制约因素。例如，各项社会保障制度覆盖面有限，整个社会保障制度对社会财富的调节力度非常有限，部分保障项目还在放大着收入分配差距，职工基本养老保险仍处于地区分割状态，医疗保障体系被人为分割，社会救助领域存在失范，各项福利事业发展滞后，部分社会保障制度功能残缺，各项制度安排的融资机制远未合理定型，等等。这些现象表明深化现行社会保障制度改革、加快体系建设步伐的任务异常繁重。
在时代背景深刻变化和总体形势有利、现实挑战严峻的双重条件下，从全局与长远发展来看，我国社会保障改革与制度建设的战略任务包括：一是加快弥补制度缺失，构建能够覆盖全民的健全的社会保障体系并促使其完备化。二是尽快推进社会保障制度定型、稳定，并实现可持续发展。三是切实提高社会保障制度的公平性，促使这一制度从形式普惠走向实质公平。四是不断提升社会保障的水平，增进国民福祉，促使财富合理分配。
三、理念、原则与战略目标
在各国社会保障制度发展实践中，先进理念的确立优于制度的设计，合理的制度设计优于技术方案的选择，这是建设社会保障体系的一条基本逻辑。
现代社会保障制度的核心价值理念是公平、正义、共享。这一制度应当平等地对待每一个国民并保障满足其基本生活需求，普遍性地增进国民的福利。如同市场机制天然追求效率一样，任何社会保障制度都天然地表现出对社会公平的追求，都经历着从缩小不公平到实现并维护公平的发展进程。从历史上统治者居高临下的恩赐与人们源自内心的怜悯发展到普遍以法制为化身的现代社会保障，社会保障发展史其实就是一条从慈悲到正义之路。首先是社会保障法制化赋予国民平等的社会保障权益，并通过相应的程序正义来加以保障;其次是社会保障作为财富分配机制，以免除国民的生存危机为正义底线，是当代社会文明进步和法律正义、分配正义的具体体现。而社会保障对公平正义的维护，都是通过共享机制来实现的，共享既是社会保障制度追求的基本目标，也是实现其他多重目标的基本手段，它强调风险分摊和互助共济，是以集体的互济、群体与个体的互助来分散个体遭遇的风险，进而促进整个社会的团结与融合。如果社会保障制度在发展进程中偏离了上述理念，必然带来社会保障制度在实践中的异化，造成对公平与效率的双重损害，进而造成其他制度职责紊乱，成为国家发展的负面因素。因此，我国社会保障制度的发展，需要用是否公平和是否有利于缩小不公平作为评估现行制度及其发展的标尺，逐渐消除制度安排中的歧视与排斥现象，实现全体国民都能够公平享有社会保障的发展目标。
如果要将公平、正义、共享的理念融入具体的社会保障制度安排中，还需要遵循如下基本原则：一是普遍性原则，它植根于公民社会保障权利平等的基础之上，其实质即是共享和普惠。二是统一性原则，它要求基本社会保障制度应当实现全国统一，这是确保公民享有平等的社会保障权、促进和维护全国统一劳动力市场、实现社会团结的重要条件。三是互助共济原则，互助是共济的必要前提，共济是互助的当然结果。四是可持续发展原则，遵循从缩小不公平到实现公平的路径，在社会保障建设中采取渐进、持续发展的方式，并充分考虑代际之间的公平性，适当体现出激励性，追求可持续发展。五是以人为本与弱者优先原则，以人为本是社会保障宗旨的直接体现，而优先保障社会弱势群体的基本权益，又是以人为本的直接体现。六是政府主导与责任分担原则，社会保障作为公共品或准公共品，是市场机制失灵或部分失灵的领域，因此，政府主导是一条重要原则，但政府主导不等于政府包办，而是需要明晰政府、企业、社会、个人等责任主体的责任分担机制，有效地调动各方积极性，促使其参与社会保障事务。
国内外社会保障发展的实践经验还表明，在这一制度的建设与发展中，必须处理好公平与效率、政府与市场、权利与义务的关系。在公平与效率关系上，必须确立公平是社会保障制度追求的根本目标，而效率则是帮助实现这一目标的必要手段，社会保障的效率包括宏观效率与微观效率，其中：社会保障的宏观效率是这一制度可以创造或者产生的经济效益、政治效能、社会效果和伦理道德效应的总和，微观效率则是指这一制度在管理与运行中的效率，它可以通过成本核算及相应的比较进行计量。[6](P28)在实践中，社会保障制度需要高度重视微观效率，但微观效率应当服从宏观效率;社会保障不能只算经济投入账，还要算经济投入后的连锁效应以及由此带来的经济、政治、社会、伦理道德大循环的大账;只有将两者有机地统一起来，才能符合社会保障本质要求并实现健康、持续发展的取向。在政府与市场关系上，必须始终坚持政府主导，但又不能排斥市场介入，而是需要理性利用市场机制、社会机制，以弥补政府功能的不足。在权利与义务关系上，就社会保障整体而言，国民构成了社会保障制度中的权利主体，政府以及企业、社会则构成了社会保障制度中的责任主体，但强调国民承担相应义务并实现互助共济，又是实现社会保障可持续发展的必要条件，因此，应当始终坚持权利与义务相结合。此外，在经济全球化背景下，国民福利与国家竞争力同样构成社会保障体系建设中必须妥善处理的重大关系。建设健全社会保障体系，固然会增加劳动力的成本以及国民的税收负担，进而可能丧失劳动力成本低廉、税负较轻的比较优势，但是，支撑一国可持续发展的不竭动力却是国民的人力资本水平，而合理的社会保障制度有利于直接提高国民的身体素质、教育水平、劳动技能以及劳动参与的积极性，有利于构建和谐、稳定、有序的社会氛围，激励国民的创新和发展。从战略角度出发，建设健全的社会保障制度，是国家获得长期可持续的竞争能力的基础，因此，需要客观地认识国民福利与国家竞争力之间的正相关关系。
基于30年改革开放所取得的巨大成就和已经奠定的发展平台，以及亿万人民要求解除生活后顾之忧的愿望，我国社会保障制度的战略目标，应当是从弥补制度缺失、构建覆盖城乡居民的社会保障体系入手，不断缩小城乡之间、地区之间、群体之间的差距，积极稳妥、循序渐进地推进社会保障制度沿着公平、普惠、可持续的方向发展，在解除人民生活后顾之忧的同时，不断提高人民的生活质量并增进人民的幸福感，切实维护个人的自由、平等与尊严，最终迈向中国特色社会主义福利社会。
为实现上述目标，国家应当通过覆盖城乡的社会救助、社会保险和社会福利三大系统的综合、协调发展，再加上面向军人的特殊保障系统，同时辅以发达的商业保险与慈善事业等补充保障，循序渐进地满足国民的经济保障、服务保障和精神保障需求，实现人人公平地享有全面而有效的社会保障及相关服务。从现行制度结构出发，除继续完善综合型的社会救助、养老保险、医疗保障系统，并使这三大支柱性制度安排走向成熟外，还需要大力促进老年人福利、残疾人福利事业的发展，同时调整相应的制度安排，如适应人口老龄化时代的到来，建立护理保险制度，将只面向职业妇女的选择性制度安排——生育保险转化为普惠性的生育津贴，以及促进包括企业年金在内的各种职业福利、慈善事业、商业保险的发展。因此，我国社会保障体系需要全面建设、全面发展。中国社会保障体系如图1所示。
在社会保障体系中，社会救助是面向低收入群体的基础性保障制度，其重要性虽然会相对下降，但维护的是底线公平;社会保险是面向劳动者并调节劳资利益关系及初次分配格局的基本制度安排，在中国社会保障体系中将占有主体性地位;社会福利则是老幼妇残群体及全民分享发展成果的基本途径;军人保障是面向军人的特殊制度安排，补充保障是多层次社会保障体系的具体体现。我国社会保障体系建设的目标任务，即是上述体系由残缺不全走向健全完备。
四、发展步骤与目标任务
我国社会保障制度改革与发展，将最终实现从城乡分割到城乡统筹，从社会保障体系残缺到制度健全、完备，从选择性保障制度安排到公平、普惠的保障制度安排，从只能维护人的生存条件到维护人的自由、平等与尊严的转变，这个目标任务将分解成如下三个阶段来完成：
第一阶段(2008—2012)：以这一届政府任期届满为期，构建覆盖城乡居民的基本保障制度，为全面建设社会保障制度奠定坚实的基础。这一阶段的目标任务是：通过强力构建覆盖城乡居民的最低生活保障制度、医疗保障制度与养老保障制度，初步实现“二免除一解除”的民生保障目标，即让全体人民享有起码的社会保障，能够免除生存危机、疾病忧患和从制度上解除养老后顾之忧。因此，这一阶段搭建的是社会保障制度的基础平台，维护的是底线公平。上述目标任务还可分解为如下主要指标：
(1)城乡最低生活保障实现制度统一、差距缩小，并走向定型、稳定，综合型社会救助体系框架初步形成，
(2)医疗保障制度覆盖全民，城镇居民医疗保险与农村新型合作医疗实现制度整合、差距缩小，经办机构统一，
(3)用有序组合的多元化养老保障制度覆盖全民，在制度层面实现人人享有养老金的目标。
(4)基本养老保险制度统筹部分实现全国统筹，个人账户由省级机构管理;理顺监管体制，统一经办机构，实行统一管理。延长退休年龄和缴费年限，促进代际之间的公平，实现制度自身的可持续发展。
(5)增加国家财政对社会保障的投入，按照现行口径统计的财政性社会保障支出占国家财政支出比重从不足12%提高到15%左右，确保“二免除一解除”目标在制度层面上基本实现。同时，完善转移支付，基本实现各级政府社会保障责任与财力相匹配的目标。
(6)稳妥有序地推进其他各项社会保障改革与制度建设。尤其是要重视住房保障制度建设，积极推进老年人福利、残疾人福利事业及相关社会服务的发展，促进商业保险业发展，规范并扶持慈善公益事业发展。
(7)初步构建社会保障法律体系。制定《社会保险法》、《社会救助法》及《住宅法》、《慈善事业法》等，修订《老年人权益保障法》等，同时制定有关配套法规，为基本保障制度的正常运行提供基本的法律依据。
(8)建立社会保险预算制，接受立法机关的年度审查与监督。同时，治理混乱无序的社会保险经办机构，分别设置养老保险经办机构与医疗保险(含其他社会保险)经办机构，构建全国统一的信息化网络，科学规划人员编制，建立经费保障机制。在管办分离的条件下，尽快明确社会保险费的征缴体制，确保缴费记录真实有效，并实现精细化管理。
(9)强力推进相关配套改革与制度建设。如理顺收入分配关系，规范收入统计与财产申报，提高劳动所得在初次分配中的比重，达到50%左右;调整财政支出结构，国家财政与社会保障的关系相对定型;加快医疗卫生事业的改革步伐，为覆盖全民的医疗保障制度的全面实施创造规范、有序、健康的环境;切实维护并保障工会、雇主组织等参与社会保障制度建设的权力，逐步落实个人账户所有者对个人账户管理及投资的参与权等。
如果能够在2012年(或者最迟延长到2015年即“十二五”期间)完成上述目标任务，就可以使城乡居民急切的社会保障需求得到基本满足，持续扩大的贫富差距将获得有效缓解，基尼系数将有所下降。
第二阶段(2013—2020)：实现社会保障制度全面定型、稳定发展。这一阶段的目标任务是以覆盖城乡的基本保障制度为基础，实现社会保障制度的全面定型、稳定发展，确保人人享有基本的社会保障，并在规范、有序的条件下实现良性运行。上述目标任务还可分解为如下指标：
(1)综合型社会救助制度走向定型、稳定，贫困线与国际标准相同，生活救助标准与贫困线相同，各种专项救助制度规范化，对社会救助的投入不低于财政支出的2.5%，城乡救助水平差距由现在的4∶1逐渐缩小到2∶1。
(2)进一步整合城乡居民医保与职工医保，形成区域型统一的缴费型医疗保险制度，同时完善多层次的医疗保障体系，促使疾病风险在更大范围内分散。在这一阶段，医疗保障水平不低于规定范围内平均医疗费用的80%，个人负担的费用开支下降到20%以内，从根本上化解疾病医疗的后顾之忧并提高其健康水平，不同群体的医疗保障待遇差距显著缩小。
(3)进一步整合养老保险制度，形成以缴费型职工基本养老保险制度为主体，包括公职人员退休养老金制度、农民养老保险制度、老年津贴制度在内的养老保障体系，辅之以企业年金、职业年金或年功年金及人寿保险等，使不同制度的待遇差距显著缩小，多层次养老保险体系走向成熟。
(4)全面推进并完善工伤保险、失业保险等制度，发挥工伤保险、失业保险的预防功能。促使生育保险向生育津贴转化。建立专门的护理保险制度，并将其与医疗保险、工伤保险、养老保险等有机结合起来。
(5)大力发展社区老年服务、机构养老服务、残疾人康复服务、妇女儿童福利服务等事业，建立残疾人专项津贴制度，让老年人、残疾人、妇女、儿童都能够合理分享到国家经济社会发展的成果。
(6)全面推进教育福利与住房保障的发展，实现学有所教、住有所居的目标。将义务教育年限从9年逐渐延长到12年，将廉租房政策扩展成公共房屋政策并增加公共房屋的供应，同时以职业型住房福利作为有益补充。